Agenzia Entrate riscossione: avvocati esterni validi?

Rappresentanza in giudizio: quali possono essere i difensori nelle cause di impugnazione delle cartelle di pagamento?

Se sei alla ricerca di un motivo per contestare una cartella di pagamento, ce ne sono tanti basati sul rispetto della procedura e della forma; pensa ad esempio al difetto di notifica del precedente avviso di accertamento o della contravvenzione. Altri ancora sono basati sull’insufficiente contenuto della cartella; è il caso dell’omessa indicazione dei criteri di calcolo degli interessi. C’è poi l’intramontabile motivo della carenza di motivazione, ragione per la quale viene annullato un gran numero di cartelle di pagamento. Se vuoi un elenco ancora più dettagliato leggi Cartelle di pagamento: la guida per annullare il debito. Il fatto però di aver già avviato la causa e di aver formalizzato tutte le proprie eccezioni nell’atto di ricorso non impedisce di sollevare, a processo iniziato, ulteriori contestazioni. Una di queste attiene al difetto di rappresentanza in giudizio da parte dell’agente della riscossione: è infatti oggetto di discussione il fatto se, l’Agenzia Entrate Riscossione debba difendersi solo con personale interno o possa avvalersi anche dell’assistenza di avvocati del libero foro. La diatriba non è nuova: già all’epoca di Equitalia infatti molti giudici avevano ritenuto illegittima la difesa spiegata dall’Esattore. Oggi, all’indomani del passaggio di consegne dalla vecchia Spa al nuovo ente pubblico, ci si continua a chiedere se sono validi gli avvocati esterni nelle cause contro Agenzia Entrate Riscossione. E la risposta è stata di recente fornita da una sentenza della Cassazione [1] e della Commissione Tributaria Regionale della Calabria [2].

Al termine di questo articolo ti riferiremo però anche cosa ne pensa della stessa questione la Cassazione: più di recente la Suprema Corte ha chiarito se Agenzia Entrate Riscossione può avvalersi di avvocati esterni. Ecco cosa hanno detto i giudici in questa occasione.

Nelle cause contro i contribuenti, Agenzia Entrate Riscossione può farsi difendere da avvocati del libero foro?

Secondo la pronuncia della CTR Calabria, davanti alle commissioni tributarie Ader (appunto Agenzia delle Entrate Riscossione) deve stare in giudizio solo attraverso propri funzionari, mentre innanzi a tribunale e giudice di pace ha facoltà di ricorrere a legali esterni oltre che all’Avvocatura. Perché mai questa diversificazione? Tutto trova una giustificazione nella legge che ha disposto il subentro del nuovo esattore a Equitalia. In particolare, la normativa [3]stabilisce che Agenzia Entrate riscossione può avvalersi di avvocati del libero foro unicamente davanti al tribunale e al giudice di pace. Pertanto, nelle cause che pendono davanti alle Commissioni tributarie vige la vecchia regola [4] in base alla quale tanto l’Agenzia delle Entrate quanto le Dogane e l’Agente della riscossione possono essere rappresentate in giudizio direttamente o mediante la struttura territoriale sovraordinata.

La CTR non fa che ripetere ciò che il 9 novembre 2018 ha detto anche la Cassazione, secondo cui gli atti di costituzione in giudizio e controdeduzioni, i ricorsi in appello, i ricorsi per revocazione e i ricorsi per cassazione proposti dall’Agenzia delle entrate – Riscossione (AdeR) per il tramite di un avvocato di libero foro sono invalidi; a ciò consegue l’inammissibilità delle domande giudiziali avanzate e l’inutilizzabilità delle deduzioni e della documentazione depositata nei fascicoli processuali.

La nullità della procura conferita all’avvocato di libero foro, afferma la Cassazione, «determina l’invalidità dell’atto di costituzione, con la conseguente inutilizzabilità delle istanze e delle deduzioni in esso contenute».

In base alla normativa che regola il funzionamento del nuovo ente pubblico che ha sostituito Equitalia, quest’ultimo deve stare in giudizio direttamente (come del resto l’Agenzia delle entrate, che lo fa da sempre) e che quando la difesa necessiti di patrocinio legale, la rappresentanza debba essere assunta in via organica ed esclusiva dall’Avvocatura dello Stato. Una regola questa che vale in tutte le cause davanti alle Commissioni Tributarie Provinciali, Regionali o in Cassazione per le cause provenienti da tali tribunali.

Solo le parti, diverse dagli enti impositori, dagli agenti della riscossione e dai gestori dell’accertamento dei tributi locali, devono essere assistite in giudizio da un difensore abilitato [5]. Tutt’al più l’Agenzie delle Entrate e delle Dogane possono essere assistite dall’avvocatura dello Stato [6].

Facciamo un esempio. Immaginiamo un contribuente che, nel contestare un pignoramento, eccepisca il difetto di notifica delle cartelle esattoriali nonché la prescrizione del debito per decorso dei termini. Si costituisce l’Esattore depositato in causa le cartoline con gli avvisi di ricevimento delle raccomandate: tanto di quelle delle cartelle a suo tempo notificate, quanto delle diffide che hanno interrotto la prescrizione. Tuttavia il giudice ritiene la costituzione irrituale essendo avvenuta con un avvocato e non con un funzionario interno; pertanto tali documenti non possono essere considerati ai fini della decisione. Il giudice, quindi, pur avendo le prove delle ragioni dell’Esattore, non può tenerne conto e dovrà accogliere il ricorso.

Diversa è invece l’ipotesi di una contestazione che si basi su questioni documentali. Ad esempio un contribuente contesta una cartella perché su di essa non è presente la firma a mano del responsabile del procedimento. Si costituisce l’Esattore sostenendo che tale requisito non è necessario. Se anche la sua difesa dovesse essere ritenuta non valida, il giudice può comunque rigettare il ricorso: difatti è la legge stessa a stabilire che la sottoscrizione del dirigente non è un elemento essenziale della richiesta di pagamento.

Quando l’Agenzia Entrate Riscossione può valersi di avvocati esterni

La sentenza della Ctr Calabira stabilisce che la rappresentanza in giudizio dell’Agente della Riscossione può avvenire con avvocati esterni solo nelle cause davanti al Tribunale o al giudice di pace, mentre per quelle dinanzi alla CTP (Commissione Tributaria Provinciale) e CTR (Commissione Tributaria Regionale) deve farsi assistere da personale interno. Dobbiamo allora spiegare le regole della giurisdizione e della competenza per capire quando finisce da un giudice e quando dall’altro.

Tutte le cartelle che hanno ad oggetto sanzioni amministrative e violazioni del codice della strada si impugnano davanti al giudice di Pace. Lo stesso vale per il fermo amministrativo che deriva da multe non pagate. In questa sede, quindi, l’Esattore può farsi rappresentare da avvocati esterni.

Tutte le cartelle che hanno ad oggetto contributi previdenziali dovuti all’Inps oppure contributi assistenziali dovuti all’Inail la competenza è del tribunale ordinario, sezione lavoro e previdenza. Anche in questa sede, pertanto, l’Esattore può farsi difendere da avvocati esterni.

Tutte le restanti cartelle, quelle cioè aventi ad oggetto tasse e tributi, si devono contestare davanti alla Commissione Tributaria. Solo in questa sede gli avvocati “privati” non sono ammessi.

Secondo invece la Cassazione, la possibilità di avvalersi di un avvocato di libero foro si può verificare soltanto in tre casi eccezionali:

1. se si è in presenza di un “caso speciale”;
2. se interviene una preventiva e motiva delibera dell’organo deliberante (specifica, ovvero riferita alla singola causa);
3. se la delibera è approvata dall’organo di vigilanza. In tal caso, è onere processuale della parte così rappresentata di produrre in giudizio la documentazione che attesti la sussistenza dei suddetti elementi. Di contro, se ciò non avviene, la procura è nulla (nullità rilevabile d’ufficio dal giudice) e l’atto di costituzione in giudizio sottoscritto dall’avvocato di libero foro è invalido.

Dunque, la legittimazione di un avvocato di libero foro a rappresentare l’AdeR, prosegue la Cassazione, non può essere giustificata dall’adozione di una delibera generale adottata dall’ente, bensì deve trattarsi di una “deliberazione determinata e concreta, che si riferisce a giudizi individuati”, sottoposta all’approvazione dell’organo di vigilanza, in presenza di un caso d’urgenza che giustifichi il ricorso ad un professionista esterno alla struttura, diverso dall’Avvocatura dello Stato.

Sul punto la sentenza si pone sullo stesso solco di altre pronunce [7]. Alcune sentenze di merito hanno dichiarato l’inammissibilità della costituzione di AdeR , essendosi avvalsa in giudizio dell’opera di avvocati del libero foro; ciò in virtù del combinato disposto dai commi primo e secondo dell’articolo 11 del rito tributario ( rubricato «capacità di stare in giudizio») il quale prevede che l’agenzia delle Entrate , l’agenzia delle Dogane e dei Monopoli nonché dell’agente della riscossione, nei cui confronti è proposto il ricorso, sta in giudizio direttamente o mediante la struttura territoriale sovraordinata; le parti diverse da queste possono stare in giudizio anche mediante procuratore generale o speciale.

Ma c’è anche chi ha deciso in modo contrario. Ad esempio una sentenza della Ctr Campania, pur avendo dichiarato nulla la costituzione in giudizio, l’ha ritenuta sanabile; pertanto ha concesso un termine perentorio per la diretta costituzione in giudizio dell’Agenzia a mezzo di personale interno in sostituzione dell’avvocato del foro libero.

La Cassazione sugli avvocati esterni dell’Agente della Riscossione

Di parere diametralmente diverso è una più recente pronuncia della Cassazione [8]. Secondo la Corte, l’agente della riscossione può costituirsi in giudizio anche tramite legali esterni . La modifica apportata all’articolo 11 del Dlgs 546/1992 va interpretata nel senso che l’attribuzione all’agente della riscossione della capacità di stare in giudizio «direttamente o mediante la struttura sovraordinata» non impedisce a quella parte di avvalersi della difesa tecnica, ai sensi del successivo articolo 12.

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[1] Cass. sent. n. 28684/2018.

[2] Ctr Calabria, sent. n. 2284/1/2017.

[3] Art. 1, co. 8 del Dl 193/2016

[4] Art. 11, co. 2 Dlgs 546/1992

[5] Art. 12 co. 1 Dlgs 546/1992.

[6] Art. 12 co. 8 Dlgs 546/1992.

[7] Cfr. Ctp Modena sent. n. 820/2017; Ctr Piemonte sent. n. 718/2018; Ctr Lombardia sent. n. 654/2018; Ctr Campania sent. n. 443/2018.

[8] Cass. ord. n. 25625 del 15.10.2018. La corte afferma che il riferimento fatto dalla controricorrente alla modifica apportata dall’articolo 9, comma 1, Dlgs 156/2014 all’articolo 11 del Dlgs 546/1992, non è utile a giustificare la fondatezza dell’accezione in esame, giacché l’attribuzione all’agente della riscossione della capacità di stare in giudizio «direttamente o mediante la struttura sovraordinata», non impedisce a quella parte di avvalersi della difesa tecnica, ai sensi del successivo articolo 12, con ogni relativa conseguenza, tra cui quella dell’applicazione degli articoli 170 e 326 del Codice di procedura civile, in forza del rinvio contenuto all’articolo 1, comma 2, Dlgs 546/1992. La Corte considera dirimente la previsione dell’articolo 12 il quale al primo comma stabilisce che le parti, diverse dagli enti impositori, dagli agenti della riscossione e dai soggetti iscritti nell’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, devono essere assistite in giudizio da un difensore abilitato, da leggersi come obbligo solo per il contribuente e come facoltà per gli enti impositori nonché per l’agente della riscossione.