Diritto del turismo: un quadro d’insieme

CAPITOLO 1 – IL SISTEMA DELLE FONTI

2. Quadro di riferimento delle fonti

Nell’ordinamento italiano le fonti del diritto fondamentali, giuridicamente più forti, sono la Costituzione e le leggi costituzionali. L’attribuzione della potestà legislativa ordinaria è riservata alla Costituzione e a leggi costituzionali. Si ricavano da tali fonti le tipologie legislative ordinarie che sono: la legge ordinaria del Parlamento, il decreto legislativo delegato e il decreto legge del Governo, la legge regionale, le leggi delle Province autonome di Trento e Bolzano. Sottordinata alla potestà legislativa rimane la potestà regolamentare che viene esercitata da diverse autorità: statali, regionali, degli enti locali. Nell’ordinamento internazionale sono individuabili due tipi di fonti:

• Le consuetudini internazionali: entrano automaticamente nell’ordinamento giuridico italiano, per via dell’art. 10.1 Cost, secondo il quale “l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute.
• I trattati internazionali: vanno recepiti mediante uno specifico procedimento che consiste nell’approvazione di una legge ordinaria del parlamento recante l’autorizzazione alla ratifica (di competenza del Presidente della Repubblica) e l’ordine di esecuzione del trattato nell’ordinamento italiano: il trattato è allegato della legge di autorizzazione alla ratifica.

Il trattato istitutivo della Comunità europea contiene le disposizioni sulle fonti dell’ordinamento comunitario. Si distinguono:

• I regolamenti comunitari: sono direttamente applicabili in ciascuno degli stati membri
• Le direttive comunitarie: vincolano gli stati membri per quanto riguarda i risultati da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi.

3. La distribuzione del potere legislativo in materia di turismo, in base all’art. 117 Cost. Il turismo come materia residuale regionale

La Cost. prima della riforma del 2001 considerava “turismo ed industria alberghiera” come materia di competenza legislativa regionale, nei limiti della legislazione statale di principio. Con le modifiche apportate alla Cost dalla legge cost. 3 del 2001, l’espressione “turismo ed industria alberghiera” è scomparsa dal testo dell’art. 117 Cost; ma la competenza legislativa regionale in materia di turismo permane ed anzi risulta più ampia. Ora il turismo rientra fra le materie residuali del 4° comma, secondo cui “spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato.” La competenza legislativa è delle Regioni che la esercitano senza essere soggette alla legislazione statale di principio. È stato chiarito dalla Corte costituzionale che “a decorrere dall’entrata in vigore del nuovo Titolo V della Cost, le Regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle attribuzioni di cui ritengano di essere titolari, approvando una disciplina legislativa, che può anche essere sostitutiva di quella statale” di principio. La Corte cost. ha ribadito di recente tale assunto con la sent. n. 214 del 2006, ove si precisa che questa circostanza “non esclude la possibilità per la legge statale di attribuire funzioni legislative al livello centrale e di regolarne l’esercizio” a condizione che l’intervento statale sia giustificato, proporzionato e comprensivo di una intesa con le Regioni.

4. Limiti alla potestà legislativa regionale. Gli ambiti della disciplina statale

Anche nell’esercizio della potestà legislativa più estesa, cosiddetta piena o esclusiva, i legislatori regionali incontrano dei limiti. Nella materia “turismo”, rilevanti ambiti disciplinari restano di esclusiva competenza della legislazione statale: il diritto privato, il diritto penale e le norme giurisdizionali.

5. L’ambito della disciplina regionale

L’ambito della disciplina regionale resta quello del diritto amministrativo (ma senza il versante della giustizia amministrativa). L’area disciplinare del diritto amministrativo sostanziale, l’unica autenticamente di piena competenza della legislazione regionale, tende ad essere corrosa da interpretazioni delle disposizioni costituzionali destinate a ridurre l’autonomia regionale. La disciplina di taluni settori amministrativi del turismo viene cosi condotta presso altre materie in cui lo Stato mantiene competenza legislativa in via concorrente o esclusiva.

7. Competenza legislativa regionale problematica

Per la materia “turismo”, che di per sè non appare di problematica collocazione nell’ambito della potestà regionale residuale, si prospettano difficoltà ricostruttive e tendenze volte a ridurre o addirittura a negare la competenza regionale di più ampio profilo, in quanto parte o tutti i settori che compongono la materia andrebbero in realtà ricondotti all’interno di materie di competenza concorrente o di competenza esclusiva statale

8. La recente vicenda dei principi fondamentali in materia di turismo. Dalla legge al regolamento di delegificazione, d’intesa fra Stato e Regioni

Con la legge 29 marzo 2001 n. 135, veniva affidato ad una particolare fonte di tipo regolamentare (subordinata alla legge) il compito di introdurre i principi fondamentali della materia. Intento reso evidente dall disposizione della legge 135 del 2001 che segnava l’abrogazione della precedente legge cornice n. 217 del 1983, non dalla data di entrata in vigore della stessa legge n. 135, ma dalla data di entrata in vigore del conseguente decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, diretto ad accogliere le norme di principio. Il modello è quello del regolamento di delegificazione destinato a contenere disposizioni che in precedenza erano contenute in fonti legislative, e legittimato a tal fine dalla legge che lo prevede. I regolamenti di delegificazione sono consentiti salvo che la Cost. non riservi la disciplina alla fonte legislativa.

9. Dal regolamento di delegificazione, d’intesa fra Stato e Regioni, alle intese fra sole Regioni

Il d.p.c.m. 13 settembre 2002 recepisce l’accordo fra Stato, Regioni e Province autonome sui principi per l’armonizzazione, la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico. I Presidenti delle Regioni e delle Province autonome hanno accettato di concludere l’accordo con lo Stato premettendo che il “turismo è materia di esclusiva competenza regionale” e condizionando quindi il Governo a recepire l’accordo senza alcuna eventuale modifica unilaterale. L’accordo rinvia ad atti d’intesa fra sole Regioni ( e Province autonome) la definizione dei principi relativi ai diversi settori in cui si compone la materia. Utilizzando il d.p.c.m. previsto dalla legge 135 del 2001, è stato attestato il nuovo assetto delle competenze secondo cui norme di principio, in materia di turismo, non sono più di competenza del legislatore statale e neppure necessitano di essere concordate con lo Stato; ne è stata prefiguarta la formazione su di un piano volontario, ad opera delle sole Regioni e Province autonome, tramite atti d’intesa, previsti nel nuovo testo dell’art. 117.8 Cost: intese tra Regioni, da ratificare con legge regionale.

10. Un “ritorno” al regolamento di delegificazione, d’intesa fra Stato e Regioni?

La presenza dello Stato attraverso l’intesa Stato-Regioni, per stabilire i principi fondamentali, si giustifica in una materia residuale regionale per il soddisfacimento di esigenze unitarie, e trova legittimazione nel principio di sussidiareità che finisce per rendere meno rigida la stessa distribuzione delle competenze legislative. La Corte cost. nega radicalmente l’utilizzabilità della fonte regolamentare governativa (d.p.c.m.) ancorché preceduta dall’intesa Stato-Regioni, per l’introduzione di norme di principio in materia di turismo.

11. Tipi di fonti e denominazione della fonte. La carta dei diritti del turista

La Carta dei diritti del turista, prevista dall’art. 4.1 della legge 135 del 2001, neppure appartiene ad uno dei tipi di fonti normative, essendo configurabile come mero atto amministrativo ricognitivo di diritti stabiliti da fonti normative: uno strumento di informazione sui diritti del turista.

12. Dalla legge al regolamento

L’art. 12.1 d.l. n. 35 del 2005 affidava (la norma è stata annullata dalla Corte cost. sent. n. 214 del 2006, in quanto non rispettosa dell’autonomia regionale) l’istituzione del comitato nazionale per il turismo ad un d.p.c.m., prefigurando solo in parte la composizione dell’organo. Il d.p.c.m. 8 settembre 2005 modificava la composizione del Comitato rispetto a quella stabilita dallo stesso decreto-legge.

CAPITOLO 2 – LE ISTITUZIONI DI GOVERNO NEL SETTORE TURISTICO

1. Natura e dimensione degli interventi pubblici nel settore turistico

L’organizzazione pubblica del settore del turismo ha assunto, nella storia istituzionale del nostro paese, assetti e modelli differenziati nel tempo. Ciò a testimonianza di un diverso modo di atteggiarsi dei pubblici poteri nei confronti del turismo e del modo stesso di concepire l’intervento pubblico nel campo delle attività economiche. Il confine tra iniziative private e intervento pubblico è stato progressivamente ridefinito a seguito dell’affermarsi di una crescente presenza dello Stato e degli enti pubblici territoriali nel campo turistico, che ha portato ad una forte pubblicizzazione dell’intero settore. Un ulteriore elemento che ha condizionato l’assetto dell’organizzazione pubblica del turismo è quello relativo alla dimensione degli interessi pubblici da perseguire.

2. L’affermarsi delle differenti formule organizzative dell’amministrazione centrale del turismo; la nascita del Ministero del turismo e l’assetto dell’ordinamento regionale della Repubblica. L’abrogazione referendaria della legge istitutiva del Ministero del turismo.

L’avvento, con la legge n. 617 del 1959, del Ministero del turismo, al quale vengono affidate anche le competenze in materia di spettacolo e sport, segna il riconoscimento da parte del Governo della rilevanza del fenomeno turistico e dell’esigenza di una appropriata struttura amministrativa per la politica nazionale del settore. Con l’avvento delle Regioni ordinarie e a seguito dei relativi decreti di trasferimento d.p.r. n. 6 del 1972 e d.p.r. n. 616 del 1977, l’amministrazione statale viene spogliata delle funzioni amministrative. Allo stato residuano poteri di indirizzo e coordinamento delle attività regionali, nonché le competenze nel campo dei rapporti internazionali. Il Ministero è passato indenne al trasferimento dei poteri a favore delle Regioni, fino a quando le stesse Regioni ne hanno messo in discussione la permanenza con l’iniziativa referendaria del 1992. L’abrogazione, con referendum popolare della legge n. 617 del 1959, istitutiva del Ministero del turismo e dello spettacolo, costituisce l’epilogo del confronto istituzionale tra Regioni ed amministrazione statale, che approda alla istituzione di un Dipartimento del turismo presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, cui segue la definizione di un nuovo riparto di competernze tra Stato e Regioni determinato dal d.l. n. 97 del 1995, così come convertito nella legge n. 203 del 1995, che determina un’attribuzione generalizzata delle competenze alle Regioni ordinarie ad eccezione di quelle espressamente attribuite all’amministrazione centrale.

3. Le residue competenze dell’amministrazione statale nelle materie del turismo

La ripartizione delle competenze tra Stato e Regioni individuata per la materia del turismo dalla legge del 1995, è stata ridefinita a seguito dei nuovi conferimenti di funzioni operati dal governo con il d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112 in attuazione della delega contenuta nella legge 15 marzo 1997 n. 59. Il criterio della competenza generale residuale a favore degli enti territoriali autonomi viene confermato nel d.lgs. n. 112 del 1998, ma il Governo non si esime dal ridefinire le funzioni amministrative statali, riscrivendo un elenco che si differenzia da quello contenuto nell’art. 2 della legge n. 203 del 1995. L’assetto delle competenze in materia turistica è rimesso in discussione radicalmente dalla riforma del Titolo V della Parte seconda della Cost, sull’ordinamento delle Regioni e degli enti locali, introdotta la legge cost. n. 3 del 2001. In base al nuovo testo costituzionale la competenza legislativa delle Regioni risulta determinata in via generale e residuale rispetto alle materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. La materia del turismo è oramai affidata alla competenza esclusiva delle Regioni e non soggetta al rispetto dei principi fondamentali delle leggi dello Stato.

4. La riforma dell’amministrazione centrale dello Stato

Dopo la soppressione del Ministero del turismo, a seguito dell’esito referendario, si è preceduto alla istituzione del Dipartimento del turismo presso la Presidenza del Consiglio (d.p.c.m. 12 marzo 1994, adottato sulla base del d.l. 2 febbraio 1994 n. 80). La materia turistica è stata affidata alla competenza del neo istituito Ministero delle attività produttive , disciplinato dagli artt. 27 ss.. del d.lgs. n. 300 del 1999. Con l’avvio della XV legislatura e l’insediamento del nuovo Governo, si è proceduto ad un ulteriore riordino della Presidenza del Consiglio dei Ministri e dei Ministri. A ciò si è provveduto con il d.l. n. 181 del 2006, conv. in legge n. 233 del 2006. L’art. 1,19°-bis comma della legge n. 233 del 2006, riporta alla competenza del Presidente del Consiglio le funzioni della materia, attribuite precedentemente dagli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 300 del 1999 e s.m.i., al Ministero delle attività produttive. La ricollocazione delle funzioni in materia turistica in capo alla Presidenza del Consiglio risulta attenuata dalla previsione che per l’esercizio di tali funzioni il Presidente del Consiglio si avvale della struttura del Ministero per i beni e le attività culturali.

5. Gli strumenti di raccordo Stato-Regioni nel settore turistico

Con l’istituzione ad opera della legge n. 400 del 1988 della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome, si arriverà alla costituzione di un organismo a competenza tendenzialmente generale ed esclusiva per i raccordi Stato-Regioni nelle diverse materie. La Conferenza si afferma quale sede naturale per i rapporti tra lo Stato e le Regioni e anche per il settore del turismo viene a costituire il luogo privilegiato per il confronto tra le differenti istanze del livello di governo centrale e di quelle regionali. Il d.lgs. n. 281 del 1997 disciplina le attribuzioni della Conferenza Stato-Regioni sancendo allo stesso tempo la sua unificazione con la Conferenza Stato-città e autonomie locali, per le materie e i compiti di interesse comune. Per quanto concerne la Conferenza Stato-Regioni, la nuova disciplina legislativa prevede due attività principali dell’organismo di raccordo:

• le intese, per tutti i casi in cui siano previste dalla legge, si perfezionano con l’assenso del Governo e dei Presidenti delle Regioni;
• gli accordi possono essere conclusi in sede di Conferenza Stato-Regioni per coordinare l’esercizio delle rispettive competenze di Governo e Regioni e per svolgere attività di interesse comune.

La Conferenza promuove il coordinamento della programmazione statale e regionale, assicurandone il raccordo l’attività degli enti o soggetti, anche privati, che gestiscono funzioni o servizi di pubblico interesse in ambito regionale; assicura lo scambio di dati ed informazioni tra il Governo e le Regioni; determina i criteri di ripartizione delle risorse finanziarie assegnate dalla legge alle Regioni; è obbligatoriamente sentita sugli schemi di disegni di legge e di decreti legislativi o di regolamento del Governo nelle materie di competenza regionale. Alla Conferenza è affidato anche un ruolo di particolare rilievo per la valutazione degli obiettivi conseguiti e dei risultati raggiunti, con riferimento agli atti di pianificazione e di programmazione su cui si sia pronunciata.

La legge di riforma della legislazione nazionale del turismo n. 135 del 2001, ha previsto all’art. 3 l’istituzione della Conferenza nazionale del turismo quale organismo a composizione mista, con rappresentanze istituzionali, economico-produttive e sociali. La conferenza, indetta almeno ogni due anni dalla Presidenza del consiglio dei Ministri, è organizzata dal Ministero delle attività produttive, d’intesa con la Conferenza Stato-Regioni e ad essa partecipano i rappresentanti delle Regioni e degli enti locali, nonché quelli del CNEL e delle altre autonomie territoriali e funzionali. Si tratta di un organismo che mira a garantire un più stretto coordinamento tra le istanze istituzionali e quelle socio-economiche, attraverso un rafforzato modello di partenariato. La Conferenza esprime orientamenti per la definizione e gli aggiornamenti delle linee guida, verificandone l’attuazione, nonché favorisce il confronto tra le istituzioni e le rappresentante del settore.

La continua ricerca di sedi istituzionali capaci di garantire un adeguato confronto tra istanze statali e regionali nel settore del turismo ha portato alla previsione di un nuovo organismo, quale il Comitato nazionale per il turismo (art. 12.1 d.l. n. 35 del 2005, conv. in legge n. 80 del 2005). Il nuovo organismo avrebbe dovuto assicurare il coordinamento delle politiche del settore turistico in sede nazionale e la sua promozione all’estero. La Corte cost. con la sent. n. 214 del 2006 ha dichiarato illegittimo il 1° comma dell’art. 12 della legge n. 80 del 2005, sancendo così la fine del Comitato nazionale per il turismo. Il d.p.c.m. 26 luglio 2006 ha istituito il “Comitato delle politiche turistiche” in sostituzione del cancellato Comitato nazionale per il turismo.

6. L’ENIT – Agenzia nazionale del turismo

L’ENIT è stato istituito nel 1919 con la denominazione di Ente nazionale per l’incremento delle industrie turistiche. Con il d.p.r. 27 agosto 1960 n. 1041 il Governo riordinò l’ENIT che assunse la nuova denominazione di Ente nazionale italiano per il turismo. L’avvento delle Regioni nel 1970 ha implicato un necessario sviluppo ordinamentale dell’ENIT. I decreti di trasferimento delle funzioni amministrative alle Regioni affermano che per la propaganda all’estero delle iniziative ed attività turistico alberghiere le Regioni si devono avvalere dell’ENIT. Nel settore turistico un ruolo di primo piano nella promozione del turismo italiano all’estero è stato mantenuto all’ENIT. Con la legge di riforma 11 ottobre 1990 n. 292, si è tentato di dare un nuovo impulso al ruolo dell’ENIT, liberandolo da alcuni limiti di fondo che ne avevano caratterizzato negativamente l’esperienza e si è riconosciuta alle Regioni la possibilità di svolgere, autonomamente dall’ENIT, attività promozionali all’estero, sia pure all’interno dell’area comunitaria. Il d.l. n. 97 del 1995, conv. in legge n. 203 del 1995, di riordino delle funzioni in materia di turismo, spettacolo e sport, ha ulteriormente modificato la struttura organizzativa dell’ENIT, prevedendo un ulteriore riordino da parte del Governo con proprio regolamento, secondo specifici principi e criteri direttivi. Per quanto concerne la nuova struttura organizzativa, viene abolita l’assemblea, le cui funzioni sono trasferite al consiglio di amministrazione. Gli obiettivi istituzionali dell’ENIT risultano determinati dalla adozione di iniziative per far conoscere all’estero le risorse turistiche nazionali e regionali, i valori ambientali, naturali, storici, culturali ed artistici del Paese e devono essere perseguiti attraverso attività di promozione e di comunicazione all’estero e di servizio alle imprese turistiche italiane. L’art. 12 del d.l. n. 35 del 2005, conv. in legge n. 80 del 2005 ha dettato anche le norme per un ulteriore riordino dell’ENIT. Il dato di maggior rilievo è la trasformazione dell’Ente in Agenzia, che assume la denominazione di ENIT – Agenzia nazionale del turismo. Il legislatore ha confermato la personalità giuridica di diritto pubblico della nuova entità, ispirandosi al prototipo di agenzie tecniche e strumentali. Alla nuova Agenzia nazionale del turismo è riconosciuta autonomia statutaria, regolamentare, organizzativa, patrimoniale, contabile e di gestione, rafforzandone i caratteri lato sensu di autonomia rispetto alla amministrazione statale. L’Agenzia rimane sottoposta all’attività di indirizzo e di vigilanza del Ministero competente, quello dei beni e delle attività culturali. Sono previsti tre organi dell’Agenzia: il presidente, il consiglio di amministrazione, il collegio dei revisori dei conti. È previsto che il modello organizzativo sia integrato con la istituzione di un Comitato tecnico-consultivo e di un Osservatorio nazionale del turismo. Il presidente dell’Agenzia è nominato con d.p.r. su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, adottata su proposta del Ministro competente e previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni. Il consiglio amministrazione è composto, oltre che dal presidente, dal coordinatore degli assessori regionali al turismo, dal direttore della Direzione generale per il turismo e da tredici membri, di cui sei rappresentanti regionali, designati dalla Conferenza Stato-Regioni, tre dalle organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative, due dal Ministro competente, uno dal Ministro degli affari esteri e uno dall’Unioncamere. Il profilo tecnico viene recuperato nella più recente riforma con la previsione del Comitato tecnico-consultivo e dell’Osservatorio nazionale del turismo. Il Comitato, in base al regolamento n. 207 del 2006, è composto da quaranta membri, in rappresentanza di Regioni – cui è affidata la presidenza – dei Ministeri interessati, di province e comuni, nonché delle principali associazioni imprenditoriali, sindacali, del turismo sociale, delle camere di commercio e delle associazioni di categoria del turismo congressuale. Alle tipiche funzioni di promozione all’estero dell’immagine turistica unitaria italiana e di quella integrata delle risorse turistiche delle Regioni, si aggiungono quelle relative alla realizzazione di strategie promozionali e  di sostegno alla commercializzazione dei prodotti turistici italiani; ma anche attività di consulenza e di assistenza a favore dello Stato, delle Regioni e di altri organismi pubblici per la promozione sui mercati stranieri di prodotti turistici. L’Agenzia opera con servizi di consulenza, assistenza e collaborazione in favore di soggetti pubblici e privati relativamente alle attività di accoglienza e di informazione ai turisti. Collabora per le finalità istituzionali con gli uffici della rete diplomatico-consolare del Ministero degli affari esteri. Sulla base di quanto previsto dalla legge n. 80 del 2005, alla Agenzia sono affidati anche compiti per lo sviluppo e la cura del turismo culturale e congressuale. L’Agenzia, per i suoi scopi sociali, può dar vita anche a società partecipate, anche con partecipazione minoritaria, ad enti, a consorzi e a società. L’ENIT – Agenzia nazionale del turismo, ha a disposizione una pluralità di strumenti, per lo più a carattere privatistico, per operare nei campi di propria competenza. La recente riforma prevede un sistema di finanziamento dell’Agenzia stessa che dovrebbe contribuire a superare lo stato di difficoltà finanziarie nelle quali si è di frequente trovato l’ENIT. Ai contributi dello Stato, si aggiungono i contributi delle Regioni, nonché quelli di amministrazioni statali, regionali, locali e di altri enti pubblici per la realizzazione di specifiche attività promozionali. A ciò si aggiungono i proventi derivanti dalla gestione e vendita di beni e servizi a soggetti pubblici e privati e quelli derivanti dalle attività di gestione della piattaforma tecnologica relativa al progetto Scegli Italia, oppure contributi dati a vario titolo e le sponsorizzazioni da parte di soggetti non meglio identificati.

CAPITOLO 3 – GLI ORDINAMENTI REGIONALI

1. Il turismo come “materia regionale” nelle norme costituzionali

La problematica consistenza della materia regionale è resa ancor più evidente dalla congiunzione, in talune leggi costituzionali statutarie del turismo con la tutela del paesaggio, quando invece in altre leggi costituzionali la tutela del paesaggio compare come materia distinta. Nel testo riformato della Cost. è collocata fra le materie di esclusiva competenza statale, fuori dalla sfera di competenza delle Regioni ordinarie.

2. I settori costitutivi della materia regionale

I settori che compongono le materie di competenza regionale sono stati via via individuati dalla legislazione statale di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni e dalla legislazione statale di principio e di grande riforma economico-sociale. Le partizioni delle leggi regionali organiche mettono in evidenza i principali settori che compongono la materia regionale del turismo: la disciplina delle strutture ricettive, la disciplina delle agenzie di viaggio e turismo, la disciplina dell’agriturismo, la disciplina delle professioni turistiche, la disciplina del demanio marittimo a finalità turistiche.

3. La promozione e l’informazione turistica regionale. Dagli enti provinciali del turismo alle aziende di promozione turistica

Con le prime norme di trasferimento di funzioni amministrative, le Regioni ereditavano le preesistenti strutture decentrate per la promozione e l’informazione turistica. Gli enti provinciali del turismo (EPT) sorti nel 1935 riordinati con d.lgs. n. 1044 del 1960 e costituiti presso ogni capoluogo di Provincia come enti dipendenti dello Stato (Ministero) , diventavano enti dipendenti dalle Regioni; come pure diventavano enti pararegionali le aziende autonome di cura, soggiorno e turismo (AACST), nate nel 1926, riordinate con d.lgs. n. 1042 del 1960 e costituite nei territori a particolare vocazione turistica. Sia agli enti provinciali del turismo che alle aziende autonome di cura, soggiorno e turismo competeva la promozione, la propaganda delle risorse turistiche, per una migliore conoscenza delle località. La legge quadro n. 217 del 1983 sanciva lo scioglimento degli enti provinciali del turismo e delle AACST e prefigurava quali nuovi enti funzionali dipendenti dalla Regioni, per la promozione e l’informazione turistica locale, le aziende di promozione turistica – APT, da istituire con leggi regionali alle quali veniva affidato anche il compito di individuare i relativi ambiti territoriali turisticamente rilevanti. Le aziende di promozione turistica avrebbero provveduto alla costituzione di uffici di informazione e di accoglienza turistica – IAT.

4. I principi della seconda metà degli anni ’90 sul conferimento delle competenze amministrative agli enti locali

La legislazione statale di riforma della seconda metà degli anni ’90 (legislazione Bassanini), determina l’accantonamento del principio di parallelismo, a beneficio del principio di sussidiareità nell’assegnazione delle competenze amministrative cosicché, attraverso l’art. 4 della legge n. 59 del 1997 e l’art. 3 del d.lgs. n. 112 del 1998, si impone alle Regioni, nelle materie di loro competenza di cui all’art. 117 Cost. “il conferimento alle province, ai comuni e agli altri enti locali di tutte le funzioni che non richiedono l’unitario esercizio a livello regionale.” Il 1° comma dell’attuale art. 118 Cost. afferma che “le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base di principi di sussidiareità, differenziazione ed adeguatezza”. Le Regioni sono indotte a conferire, in materia di turismo, funzioni amministrative agli enti locali.

5. Forme di gestione diverse

Le funzioni amministrative, una volta conferite agli enti locali senza vincoli organizzativi, possono essere esercitate attraverso la forma di gestione autonomamente decisa dall’ente locale, scegliendo fra i modelli organizzativi consentiti dalla legge (il d.lgs. . 267 del 2001, sull’ordinamento degli enti locali, consente di scegliere fra diverse forme organizzative: istituzione, azienda speciale, società a capitale misto, pubblico-privato o interamente pubblico, consorzio, conferimento ad organizzazione privata). Attraverso la legislazione regionale si possono invece conoscere gli enti locali ai quali è conferita istituzionalmente la competenza. Diversamente, se la legge regionale nel conferire la competenza agli enti locali prefigura anche il modello organizzativo che l’ente locale è tenuto ad utilizzare, la forma di gestione resta individuabile attraversi il dato legislativo, valevole per tutto il territorio regionale.

6. La previsione dei sistemi turistici locali nella legge statale di riforma del 2001

La legge di riforma del turismo 29 marzo 2001 n. 135, stimola il dialogo fra enti locali, enti funzionali, soggetti privati organizzativi e anche singoli, con fini di aggregazione e coordinamento nell’offerta, nella promozione e nell’informazione turistica. Viene cosi coniata l’espressione “sistema turistico locale”. La legge definisce come sistemi turistici locali quei “contesti turistici omogenei o integrati comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate”. Il sistema riguarda quindi l’area turistica all’interno della quale possono operare in modo coordinato anche diverse strutture organizzative per la promozione e l’informazione turistica. La legge si limita a prevedere il riconoscimento dei sistemi turistici locali con provvedimento regionale, che può implicare forme associative fra enti locali per esercitare in modo coordinato funzioni e servizi. Il sistema turistico locale diventa esso stesso elemento di promozione turistica, potendo creare una intensa immagine turistica che è unitaria e variamente articolata.

7. Le diverse esperienze regionali. Forme di coordinamento e di gestione delle Regioni

Ogni Regione mantiene un ruolo di indirizzo e coordinamento attraverso le sue strutture di Giunta: assessorati regionali al turismo e relativi uffici amministrativi. In base alla legislazione regionale, si può osservare che gran parte delle Regioni, oltre a prevedere atti regionali specifici, mantengono anche strutture specifiche.

8. Gli apparati a livello locale

Le forme di gestione per l’esercizio dei compiti di promozione, accoglienza ed informazione turistica possono essere diverse: lasciate all’autonoma decisione degli enti locali competenti, ovvero prefigurate dalla legge regionale che comunque devolve la relativa responsabilità istituzionale agli enti locali; o che viceversa trattiene la competenza, mantenendo in vita l’organizzazione locale ispirata a principi ormai superati.

9. I sistemi turistici locali nelle leggi regionali

Le leggi regionali preludono a forme organizzative diverse, attraverso le quali si uniscono soggetti pubblici e privati con scopi che possono anche essere diversi, non solo di promozione turistica.

10.  La promozione del turismo all’estero

In base alla disposizione dell’art. 117 Cost. riformato nel 2001, secondo cui le Regioni nelle materie di loro competenza possono concludere accordi con Stati e intese con enti territoriali interni ad altro Stato, si può prefigurare lo sviluppo dell’azione regionale per la promozione all’estero del proprio territorio a fini turistici. Il 9° comma dell’art. 117 Cost., nel consentire il potere estero delle Regioni, aggiunge tuttavia che esso può essere esercitato “nei casi e con le forme disciplinari da leggi dello Stato”. L’art. 6.3 della legge n. 131 del 2003, stabilisce che le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, nelle materie di loro competenza legislativa possono concludere con altri stati “accordi di natura tecnico-economica” o di “natura programmatica finalizzati a favorire il loro sviluppo economico, sociale e culturale”, previa comunicazione al Ministero degli affari esteri. Le attività promozionali all’estero delle Regioni hanno ampia legittimazione. Le Regioni ben potrebbero in ipotesi attraverso sistemi turistici interregionali, costituire forme di promozione turistica all’estero riguardanti anche l’immagine complessiva del Paese, o caratteri di vasta area, o elementi culturali, storici, ambientali diffusi.

11.  Politiche regionali e locali

L’autonomia regionale in tema di tributi è questione particolarmente delicata, con norme costituzionali di riferimento diverse, per le Regioni ordinarie e per le Regioni speciali. Pur se l’art. 119 Cost. prevede tributi propri delle Regioni, l’autonomia delle Regioni ordinarie sul punto resta sospesa sino a che non sarà approvata la legge statale di principio in materia di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario secondo l’indirizzo interpretativo fornito dalla Corte costituzionale.

CAPITOLO 4 – LE AGENZIE DI VIAGGI E TURISMO

1. La legislazione sulle agenzie di viaggio e turismo. Fonti di diritto privato e fonti di diritto amministrativo

Le agenzie di viaggio e turismo rientrano nella categoria delle imprese turistiche a carattere privatistico, con lo scopo di fornire una serie di servizi turistici dietro corrispettivo. Alle agenzie di viaggio e turismo è riferita anche una specifica disciplina di diritto pubblico e precisamente di diritto amministrativo, che è volta ad affermare il pubblico interesse alla adeguata capacità professionale e organizzativa degli operatori del settore.

2. La competenza regionale per la disciplina di diritto amministrativo

Con l’avvio degli ordinamenti regionali, in base ai principi costituzionali, la disciplina delle agenzie di viaggio e turismo, si configura, attraverso i decreti legislativi di trasferimento delle funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni come parte della materia di turismo di competenza regionale, a norma dell’art. 117 Cost.

In ossequio alla norma costituzionale sulle leggi statali di principio nelle materie di competenza concorrente, i principi fondamentali sono espressamente recati dalla legge quadro n. 217 del 1983 all.art. 9 che diventa il perno dell’attività legislativa regionale. L’adeguamento all’ordinamento della Comunità Europea conduce ad incrementare e sovrapporre la disciplina di principio con le norme del d.lgs. 23 novembre 1991 n. 392, emanato in attuazione della direttiva n. 82/470/CEE nella parte in cui essa concerne gli agenti di viaggio e turismo. L’art. 2.2 d.lgs. n. 392 del 1991, ribadisce l’orientamento della Corte costituzionale, sull’efficacia delle norme anche per le Regioni speciali e le Province autonome di Trento e Bolzano. Successivamente l’art. 46, 1° e 2° comma del d.lgs. n. 112 del 1998 abroga parti dell’art. 9 della legge n. 217 corrispondenti a compiti divenuti superflui. E l’art. 9 risulta poi abrogato interamente. Si delinea un rinnovato quadro di principi attraverso atti di accordo fra Regioni e Province autonome ai quali l’atto di accordo, recepito con d.p.c.m. 13 settembre 2002, rinvia per definire gli “standard minimi comuni per l’esercizio delle agenzie di viaggio, delle organizzazioni e delle associazioni che svolgono attività similare, nonché il livello minimo e massimo da applicare ad eventuali cauzioni” (art. 1.2 lett. f accordo-dPCM). Gran parte delle leggi regionali stabiliscono la delega delle funzioni amministrative agli enti locali in base al principio sull’allocazione delle funzioni al livello amministrativo più vicino alla comunità.

3. La definizione di agenzia di viaggio e turismo. Distinzioni fondate sulle attività esercitate. Tour operator e travel agent

La definizione contenuta nell’art. 2.1 d.lgs. n. 392 del 1991, secondo cui “sono agenzie di viaggio e turismo le imprese che esercitano attività di produzione, organizzazione, presentazione e vendita, a forfait o a provvigione, di elementi isolati o coordinati di viaggi e soggiorni, ovvero attività di intermediazione nei predetti servizi o anche entrambe le attività, ivi comprese l’assistenza e l’accoglienza ai turisti”. La legge di riforma n. 135 del 2001 include le agenzie di viaggio e turismo nella disposizione generale sulle imprese turistiche sono “quelle che esercitano attività economiche, organizzate per la produzione, la commercializzazione, l’intermediazione e la gestione di prodotti, di servizi concorrenti alla formazione dell’offerta turistica”. La legge affida il compito di individuare le tipologie di imprese turistiche all’intesa fra Stato e Regioni. L’art. 1.2, lett. b, punto 4, dell’atto di accordo fra Stato e Regioni, recepito dal d.p.c.m. 13 settembre 2002, individua come imprese turistiche le “attività di tour operator e di agenzia di viaggio e turismo” che corrispondo all’esercizio congiunto o disgiunto di attività di produzione, organizzazione e intermediazione di viaggi e soggiorni  di ogni altra forma di prestazione turistica a servizio dei clienti, siano di incoming che di outgoing. L’agenzia di viaggio e turismo ha una bipartizione di fondo tra agenzie che producono pacchetti turistici (cioè forniscono un servizio di completa organizzazione di viaggio), classificabili come tour operator, ed agenzie che si limitano a vendere viaggi già confezionati o a fornire servizi turistici separati o isolati assicurando quindi servizi di intermediazione di viaggio, classificabili come travel agent. Nella legislazione regionale, la bipartizione viene configurata fra agenzie che organizzano viaggi e soggiorni senza vendita diretta al pubblico (tour operator), ma con vendita attraverso agenzie di intermediazione (travel agent), ed agenzie con vendita diretta al pubblico di viaggi organizzati da altre agenzie o anche in proprio. Le leggi regionali nell’accogliere la definizione di agenzia di viaggio e turismo fornita dalla legislazione statale, in taluni casi, oltre ad indicare le cosiddette attività distintive delle agenzie, elencano ulteriori prestazioni e servizi, con la qualifica di attività accessorie o aggiuntive. Il provvedimento di autorizzazione all’apertura di agenzie di viaggio deve consistere esclusivamente nella verifica di requisiti e presupposti, senza esercizio di poteri discrezionali.

5. La vicenda dell’autorizzazione per l’apertura di succursali o filiali

Le leggi regionali prevedevano il provvedimento di autorizzazione anche per l’apertura di succursali o filiali delle agenzie. Sul punto, l’Autorità garante della concorrenza e del mercato si era espressa in senso nettamente contrario, ritenendo che tale disciplina non fosse giustificata. Si è pronunciata poi la Corte costituzionale con sentenza 6 novembre 1998 n. 362, che sul punto ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 4.1, legge Regione Lombardia n. 27 del 1996, per contrasto con gli artt. 117, 41 e 120 Cost. In base alla pronuncia della Corte, può ritenersi che ogni eventuale disposizione di legge regionale che continuasse a prevedere l’autorizzazione per l’apertura di filiali o di altre articolazioni territoriali delle agenzie di viaggio, recherebbe una disciplina che è costituzionalmente illegittima. In riferimento alla legge regionale lombarda, la Corte afferma che la norma che assoggetta ad autorizzazione le filiali, le sedi periferiche, altre articolazioni territoriali delle agenzie di viaggio, contrasta con la norma di principio contenuta nell’art. 9 legge n. 217 del 1983 dalla quale emerge una configurazione unitaria delle agenzie come imprese, ai sensi degli artt. 2082 e 2555 c.c. “L’auotirizzazione all’esercizio delle attività di produzione e di intermediazione nei servizi turistici riguarda, nell’art. 9 legge 217/1983, l’impresa come entità unitaria e non le filiali o le sedi secondarie che l’imprenditore abbia istituito o intenda istituire.” La norma della legge regionale contrasta anche con l’art. 120 Cost. “che impedisce alle Regioni di porre ostacoli allo svolgimento delle attività professionali e vieta alle Regioni stesse di negare alle agenzie di viaggio che abbiano ottenuto l’autorizzazione in altre Regioni la natura di imprese e la loro vocazione ad intrattenere rapporti con una utenza non territorialmente limitata” e contrasta altresì con l’art. 41 Cost. in base al quale “la decisione se mantenere l’attività di impresa ed articolarla in un territorio più vasto, all’interno di una stessa Regione o anche oltre i confini di questa, è espressione della libertà organizzativa dell’imprenditore ed è affidata esclusivamente alle sue valutazioni”. La libertà di iniziativa economica si attesta come fondamentale parametro di costituzionalità, nella giurisprudenza costituzionale successiva. Seguendo l’ordine cronologico, alla sent. n. 362 del 1998, ha fatto seguito, la sent. 13 marzo 2001 n. 54 della Corte cost., che dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 6.1, legge Regione Sardegna 13 luglio 1988 n. 13, nella parte in cui subordina l’apertura di succursali e filiali delle agenzie di viaggio e turismo al conseguimento di autorizzazione dell’assessore regionale del turismo, con le modalità e condizioni stabilite per l’apertura delle agenzie. Poi giunge la sent. 24 ottobre 2001 n. 399, che dichiara l’illegittimità di varie disposizioni della legge Regione Abruzzo 12 gennaio 1998 n. 1 e della legge Regione Veneto 30 dicembre 1997 n. 44. Viene qui ribadito che “le agenzie di viaggio e turismo che abbiano ottenuto l’autorizzazione in altre Regioni sono abilitate ad intrattenere rapporti con una utenza non territorialmente limitata, giacché la decisione se mantenere l’attività di impresa circoscritta all’ambito territoriale in cui è sorta o se estenderla ed articolarla in un territorio più vasto, all’interno della stessa Regione o anche oltre i confini di questa, è espressione della libertà di organizzazione e spetta pertanto all’imprenditore”. Le altre Regioni, a seguito della giurisprudenza costituzionale, si sono in gran parte adeguatem con modifiche alle proprie leggi che prevedono ora, per l’apertura di succursali o filiali, una comunicazione all’ente locale competente per territorio. L’art. 4.4 della legge Regione Lombardia n. 27 del 1996, nel testo sostituito dalla legge regionale n. 1 del 2001, nell’introdurre il regime della comunicazione, mantiene l’autorizzazione per l’apertura di filiali di agenzie aventi sede principale in altro Stato dell’Unione europea.

8. L’autorizzazione per lo stabilimento in Italia delle agenzie extracomunitarie

La legge di riforma n. 135 del 2001, all’art. 7.7, con disposizione riferita in genere alle imprese e alle professioni turistiche prevede che le imprese “non appartenenti ai Paesi membri dell’Unione europea possano essere autorizzate a stabilirsi e ad esercitare la loro attività in Italia, secondo il principio di reciprocità, a condizione che posseggano i requisiti richiesti”.

9. La denominazione dell’agenzia

L’atto di accordo fra Stato e Regioni, recepito con d.p.c.m. 13 settembre 2002, precisa che “permane l’obbligo per le nuove agenzie di viaggio di non adottare denominazioni che possano ingenerare confusione nel consumatore nè nomi coincidenti con la denominazione di comuni o regioni italiane”. In merito al controllo della denominazione dell’agenzia, rispetto alle agenzie già operanti sul territorio nazionale, la Corte cost, nella sent. n. 362 del 1998 ha notato che “la ditta, quale segno distintivo dell’impresa, deve essere non confondibile non solo con ditte locali, ma con ogni altra ditta del settore esistente in Italia”. “Il tipo di servizio che le agenzie di viaggi erogano, genera sempre, nella valutazione del legislatore nazionale, potenziale confondibilità delle imprese che abbiano una identica ditta ovunque sia ubicata la rispettiva sede, poiché la clientela a cui le imprese si rivolgono è, potenzialmente, clientela non locale, così come non locali sono i servizi ai quali le agenzie di viaggio, in forza del provvedimento autorizzatorio, sono abilitate”.

CAPITOLO 5 – L’AGRITURISMO

2. La nuova legge nazionale

La nuova legge nazionale sull’agriturismo è la n. 96 del 20 febbraio 2006. Titoli di legittimiazione sostanzialmente trasversali del legislatore nazionale nella materia dell’agriturismo vengono dall’incidenza della stessa sulla protezione e valorizzazione dell’ambiente e dei beni culturali, nonché sul governo del territorio, senza contare i profili, attribuiti alla legislazione concorrente, dell’alimentazione e della tutela della salute, coinvolgibili nell’attività di ricezione e somministrazione di alimenti e bevande da parte dell’operatore agrituristico. La nuova legge sull’agriturismo, la quale espressamente abroga la precedente legge quadro, legittima le Regioni a dettare criteri, limiti ed obblighi amministrativi per lo svolgimento della predetta attività in funzione di eventuali, particolari caratteristiche del territorio interessato, ma nel rispetto dei principi fondamentali e delle finalità della stesse legge nazionale. Le stesse Regioni e Province autonome si devono “arrendere” di fronte ai principi di portata generale e connessi all’interesse nazionale, confermati dalla legge nazionale; la stretta connessione funzionale delle attività agrituristiche rispetto a quelle tradizionali dell’agricoltura; la forma imprenditoriale a garanzia della trasparenza e correttezza dell’esercizio; i controlli preventivi o contestuali all’attività in oggetto. Si deve considerare comune ad ogni ente pubblico territoriale la finalità della nuova legge sull’agriturismo, e cioè il sostentamento dell’agricoltura mediante la promozione di forme idonee di turismo nelle campagne, volte non solo a favorire la multifunzionalità in agricoltura, l’incremento e la differenziazione dei redditi agricoli ed il miglioramento della qualità di vita dell’imprenditore agricolo e dei suoi familiari, ma anche a tutelare e valorizzare le risorse specifiche di ciascun territorio rurale, attraverso il mantenimento nello stesso delle attività umane, il recupero del relativo patrimonio edilizio, l’incentivazione delle produzioni tipiche e di qualità nonché la promozione della cultura rurale, dell’educazione alimentare e dello sviluppi agricolo e forestale.

3. I soggetti

Il soggetto chiamato a beneficiare dei trattamenti favorevoli riservati all’operatore agrituristico è soltanto l’imprenditore agricolo, non necessariamente a titolo principale, ovvero professionale, purché l’attività agrituristica rimanga in posizione di connessione rispetto a quella agricola: la prima deve rimanere funzionale all’altra, la quale, a propria volta, per giustificare l’esercizio agrituristico dev’essere svolta in forma impreditoriale, essendo obiettivo comune a tutta la normativa in materia precludere una polverizzazione delle iniziative nel settore. Nulla intesa alle Regioni, nell’ambito delle iniziative loro consentite ex art. 117 Cost, di promuovere il turismo rurale, offerto al di fuori dell’impresa agricola. L’art. 2 della legge n. 96 del 2006 riconosce l’associazionismo, e quindi l’esercizio dell’agriturismo da parte di cooperative agricole costituite anche per lo svolgimento di solo una od alcune delle attività tipicamente agrituristiche. Sia la legge n. 96 che quelle regionali esigono alcuni requisiti tipicamente pertinenti alla persona fisica, come quello dell’attestazione di frequenza od impegno a frequentare corsi di formazione professionale o dell’idoneità morale dell’aspirante operatore agrituristico. La titolarità della gestione agrituristica, ai sensi del combinato disposto degli artt. 2.2 e 7.1 della legge nazionale e del disposto esplicito di numerose leggi regionali è consentita in presenza di impresa agricola familiare, anche ai familiari dell’imprenditore, indicati nell’art. 230 bis c.c. La natura familiare consente di considerare titolari tutti i soggetti indicati nella norma predetta, beninteso qualora svolgano attività in maniera continuativa. È consentito l’utilizzo anche di lavoratori dipendenti, dall’imprenditore agricolo individuale o dalla società di agriturismo o dagli agricoltori soci, mentre è vietato affidare a terzi estranei i servizi non meramente complementari all’attività di agriturismo. La nuova legge nazionale sull’agriturismo non richiede più il requisito soggettivo dell’iscrizione nell’elenco regionale dei soggetti abilitati alle attività agrituristiche, come una condizione necessaria a tale scopo. Per l’art. 3, legge n. 80 del 2005, ogni autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla-osta per l’iscrizione in albi o ruoli il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento dei requisiti e presupposti di legge, senza alcun contingentamento o limite, possono essere sostituiti da una dichiarazione dell’interessato di sussistenza dei requisiti normativamente richiesti e di inizio dell’attività. Tocca eventualmente al Comune in cui è insediata l’impresa agrituristica, un’eventuale opposizione alla sua attività od a qualsiasi variazione della stessa. La materia dell’iscrizione al predetto elenco ed oggi la stessa sussistenza di quest’ultimo sono rimesse alle varie leggi regionali e solo queste esigono la preventiva iscrizione all’albo, o archivio provinciale, degli imprenditori agricoli. L’iscrizione all’elenco è consentita all’imprenditore agricolo indipendentemente dallo svolgimento a titolo principale di tale attività. Quello che importa è soltanto che l’agriturismo, in quanto tale, rimanga in posizione funzionale e connessa all’esercizio dell’agricoltura. Ogni Regione dettaglia competenze e modalità per la tenuta dell’elenco degli operatori agrituristici dalla medesima eventualmente previsto, solitamente demandandola allo stesso. L’iscrizione è un atto dovuto in presenza dei requisiti di cui alla legge quadro ed a quelle regionali di dettaglio, comportando però soltanto l’acquisizione della qualifica di operatore agrituristico. Per il concreto suo utilizzo e svolgimento della relativa attività, occorre un ulteriore atto amministrativo, ossia l’autorizzazione del Comune dove ha sede l’azienda agricola del richiedente, eventualmente a posteriori, cioè attraverso la mancata opposizione, nei termini di legem della pubblica amministrazione alla denuncia di inizio dell’attività dell’impresa agrituristica. Senza l’iter amministrativo delineato nella legge  del 2006, e poi specificato nelle varie leggi regionali, il soggetto interessato non può svolgere alcuna attività etichettata e pubblicizzata come agrituristica. Potrà svolgere operazioni connesse all’agricoltura od al turismo, oppure ad entrambi ma senza qualificarle come agriturismo agli occhi della clientela, realizzando altrimenti un comportamento ingannevole e passibile delle sanzioni amministrative comminate dalle diverse Regioni. L’autorizzazione comunale in parola è un atto dovuto, dovendosi solo accertare l’esistenza dei requisiti previsti in generale dalla legge quadro e dettagliati nelle leggi regionali, senza alcuna possibilità per il Comune chiamato a concederla di esercitare una vera e propria discrezionalità circa l’opportunità o meno di una nuova offerta di agriturismo in una certa zona, oppure in ordine alle caratteristiche di capacità e qualità che l’impresa agricola deve rivestire per essere ammessa ad operare quale agriturismo. Infatti tali standards qualitativi e quantitativi sono rimessi dalla legge nazionale a quelle regionali di dettaglio, così che il Comune interessato non può non accogliere le richieste presentate da chi si conformi a tali prescrizioni. Soltanto chi intende svolgere attività agrituristica può sostituire le domande di iscrizione nell’elenco regionale e di autorizzazione comunale con una dichiarazione di inizio dell’attività, allegando i documenti necessari a dimostrare che le condizioni di legge sono rispettate.

4. L’Attività

L’impresa agricola autorizzata all’esercizio dell’agriturismo, diventa un’impresa di servizi quando, nell’ambito della propria attività aziendale, offre ospitalità, anche in spazi aperti destinati alla sosta di campeggiatori, oppure organizza attività ricreative, escursionistiche, di ippoturismo, sportive, culturali o didattiche, a ciò legittimata dall’art. 2 della legge n. 96 del 2006. Solo una prospettiva funzionale di miglior sfruttamento delle risorse dell’azienda agricola può far considerare tali prestazioni come connesse a quelle tipiche dell’imprenditore agricolo. La promozione di forme idonee di turismo nelle campagne è volta ad agevolare la multifunzionalità in agricoltura e la permanenza dei produttori agricoli nelle zone rurali attraverso l’incremento dei redditi aziendali, reso possibile da attività di ricezione ed ospitalità effettuate comunque nell’ambito aziendale. L’esigenza di ricondurre all’agricoltura le iniziative di ospitalità e ricreazione in cui si concretizza l’agriturismo viene soddisfatta mantenendo tra l’una e l’altra un rapporto di “principalità” o “prevalenza” che dovrebbe essere verificato a seconda delle dimensioni delle aziende agricole di una certa zona, e che viene invece sovente standardizzato nelle varie leggi regionali, che limitano l’attività agrituristica ad un numero massimo di camere e posti-letto o pasti somministrati. La legge nazionale prevede che l’organizzazione dell’attività agrituristica non abbia dimensioni tali da perdere i requisiti di connessione rispetto a quella agricola, ponendo in proposito una presunzione assoluta in tal senso quando le attività di ricezione e somministrazione di pasti e bevande interessino un numero non superiore a 10 ospiti, col dubbio per quest’ultima attività, se il predetto numero debba intendersi “per volta” o complessivamente nell’arco della giornata. La connessione e complementarietà dell’attività agrituristica ne escludono l’organizzazione autonoma, imponendone l’inserimento nel contesto dell’impresa agricola. Si giustificano cosi, nell’ambito dell’impresa agricola, l’allevamento del bestiame destinato non più alla catena alimentare ma al servizio del turismo equestre: l’attività propriamente agricola deve rimanere prevalente e pertanto lo sviluppo di quella agrituristica dovrebbe funzionare da volano alla stessa agricoltura tradizionale.  Attività ricreative e culturali prive di tale connessione possono essere solo accessorie, riservate agli ospiti che soggiornano nell’azienda agricola agrituristica. Talvolta il quadro della attività agrituristiche viene ampliato con l’allevamento ittico per consentire all’interno dell’azienda attività sportive e ricreative. Le iniziative diverse da quelle precipuamente agricole devono integrarsi con queste, in funzione di un loro sostegno ed incremento. Altrettanto vale per le attività agrituristiche venatorie, finalizzare alla messa a disposizione del turista di fauna d’allevamento per la caccia durante la stagione venatoria o per i trattamenti estetici, di fitness e dietetici, realizzati con strutture, personale e prodotti dell’azienda agrituristica. Anche la nuova legge n. 96 del 2006 tipizza solo alcune delle possibili attività agrituristiche menzionando però la vendita diretta dei prodotti, anche trasformati, dell’azienda agricola. La legge nazionale legittima l’esercizio dell’agriturismo nei fondi e negli edifici esistenti nel fondo agricolo, evitando che il loro conduttore debba notificare al proprietario l’avvio della relativa iniziativa, e garantendosi all’imprenditore agricolo il diritto di prelazione nell’ipotesi di alienazione del fondo da lui condotto in forza d’un contratto agrario. La legge nazionale e del pari quelle regionali, favoriscono interventi sul patrimonio edilizio dell’imprenditore agricolo o su edifici non più necessari alla conduzione del fondo agricolo, ai fini del loro uso per agriturismo, senza però consentire esplicitamente nuove edificazioni a tale scopo. Si deve ricordare la possibilità, ex art. 23, legge 27 marzo 201, n. 122, per l’imprenditore agrituristico di offrire, in maniera professionale e continuativa, ospitalità rurale familiare, cioè servizio di alloggio e prima colazione nella propria abitazione. Le tariffe sono rimesse all’autodeterminazione dell’operatore agrituristico, in forza della liberalizzazione dei prezzi delle strutture ricettive, compresi gli alloggi agrituristici, prevista dalla legge 25 agosto 1991 n. 284, e dal relativo regolamento di attuazione approvato con d.m. turismo 16 ottobre 1991. Solo le tariffe massime devono essere comunicate, per alta e bassa stagione, al Comune, rimamendo poi le stesse vincolanti per l’intero periodo agrituristico in corso, con obbligo di farne pubblicità attraverso l’affissione di una tabella nell’ufficio di ricevimento degli ospiti e di un cartellino nel luogo di prestazione del servizio, scritti in italiano, inglese, francese e tedesco. Il predetto termine per la comunicazione delle tariffe, fissato al 31 ottobre di ogni anno dalla nuova legge n. 96 del 2006 è destinato a variare da regione a regione.

5. I controlli

Alle Regioni o Province autonome è rimesso (art. 5 legge n. 96 del 2006) di determinare gli incentivi per lo sviluppo dell’agriturismo nel quadro del programma triennale, aggiornabile annualmente, proposto al riguardo dal Ministero delle politiche agricole e forestali, e di individuare i criteri di controllo dell’attività e dei requisiti degli immobili e delle attrezzature. All’agriturismo, in quanto implicante un contatto diretto tra l’attività ed i suoi utenti, si applica la normativa a tutela della salute di questi ultimi, imponendosi a chi presta loro servizio di munirsi di libretto sanitario e che i locali adibiti all’esercizio dell’attività abbiano ottenuto il parere favorevole dell’autorità sanitaria, a meno che si tratti di un alloggio agrituristico con non più di 10 posti letto, per il quale basta la semplice abitabilità dei locali. La produzione, il confezionamento e la somministrazione di alimenti e bevande sono assoggettati alle regole della legge nazionale 30 aprile 1962 n. 283, recante la disciplina igienica di tali operazioni in generale, potendo essere autorizzato l’uso della cucina domestica in caso di somministrazione di pasti nel numero massimo di dieci. L’operatore agrituristico è soggetto a verifiche, da parte dell’organo incaricato della tenuta dell’elenco regionale, ed a controlli ad opera del Comune nel cui territorio ha sede l’impresa, concernenti il rispetto degli obblighi amministrativi. Le Regioni, talvolta, delegano alle Province od addirittura ai Comuni le verifiche periodiche sul mantenimento dei requisiti per l’iscrizione nell’elenco o sull’applicazione dei piani agrituristici regionali od aziendali, oppure sulla classificazione del complesso agrituristico: i criteri omogenei della stessa sono rimessi dalla legge quadro al Ministero delle politiche agricole e forestali, sentito quello delle attività produttive, previa intesa in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni. Una forma di controllo è costituita dalla possibilità di revoca, da parte della Pubblica Amministrazione, dei contributi che, in conto capitale od interessi, le Regioni erogano per l’avviamento od ampliamento dell’attività agrituristica, con costante vincolo di destinazione ad essa dell’immobile e degli allestimenti, oggetto degli interventi cosi consentiti.

6. La programmazione

A livello nazionale, la nuova legge contempla un programma triennale del Ministero delle politiche agricole, finalizzato alla promozione dell’agriturismo italiano sui mercati nazionali ed internazionali, nonché incentivi alle regioni per lo sviluppo del turismo equestre. Le leggi regionali contemplano, oltre a contributi finanziari in conto capitale od interessi, una serie di interventi per la promozione e lo sviluppo dell’offerta agrituristica, attraverso programmi regionali e piani integrati tra Regione, enti locali, comunità montane ed associazioni di Comuni ed imprenditori agrituristici. In uno stesso programma regionale o delle Province autonome si potrebbero coordinare le attività di turismo nelle campagne, svolte in ambito commerciale come turismo rurale oppure esercitate da un imprenditore ed in un’azienda agricoli in un quadro di agriturismo. Le regioni hanno avvertito l’opportunità di un coordinamento tra le due attività, definendo all’uopo programmi integrati per entrambe, al fine di evitare un sovraffollamento di iniziative analoghe nella stessa zona. Tali attività si distinguono propriamente solo sotto il profilo del soggetto,dovendo l’operatore di turismo rurale essere iscritto nel registro delle imprese come gestore di strutture ricettive alberghiere, extralberghiere e di ristorazione oppure di servizi di organizzazione e supporto ad attività sportive e ricreative all’aria aperta: tale soggetto è tipicamente un imprenditore commerciale, mentre quello agrituristico non lo è proprio per definizione. L’assonanza tra agriturismo e turismo rurale è confermata dalla posizione di “marchi di qualità” con profilo uniforme per le aziende esercenti l’una o l’altra attività, e dalla previsione in ugual maniera per entrambe di interventi di ristrutturazione sugli immobili destinati al loro esercizio e di corsi di formazione professionale.

7.  Il trattamento fiscale

L’art. 5 legge 30 dicembre 1991 n.413 attribuisce alle operazioni di agriturismo un coefficiente forfetario di redditività del 25% sul complesso dei ricavi ai fini dell’imposta sul reddito e consente una detrazione forfetaria del 50% dell’IVA sulle operazioni imponibili, finendo per conferire all’agriturismo quella natura di tertium genus rispetto all’attività commerciale ed a quella agricola, che la legge n. 730 del 1985 e poi n. 96 del 2006 hanno inteso di escludere, attraendo nell’attività agricola l’esercizio agrituristico. La tipicità della connessione dell’agriturismo all’agricoltura assimila l’imprenditore agrituristico all’albergatore sotto il profilo della responsabilità per le cose portate dalla clientela entro il perimetro del fondo agricolo. Sono compresi gli obblighi di rifiutare l’alloggio a chi non sia in grado di documentare la propria identità, nonché di comunicare (entro le 24 ore successive) all’autorità di P.S. l’arrivo delle persone alloggiate, dopo aver fatto compilare o sottoscrivere alle stese una scheda di dichiarazione delle generalità. L’art. 12 legge 96 del 2006 espressamente estende le previsione di tale legge all’attività di ospitalità, somministrazione di pasti costituiti prevalentemente da prodotti della pesca, ed accessorie, svolte dai pescatori.

CAPITOLO 6 – LE PROFESSIONI TURISTICHE

4. La disciplina amministrativa attuale delle professioni turistiche e l’eliminazione della licenza di p.s.

L’esercizio di buona parte delle professioni turistiche è stato, sono alle recenti innovazioni, soggetto ad un doppio regime autorizzatorio. Alla necessaria abilitazione professionale, diretta alla verifica del possesso dell’idoneità tecnica all’espletamento dell’attività e disciplinata dalla legislazione regionale, si aggiungeva la licenza di p.s. prevista dall’art. 23 del t.u.p.s. del 1931, la cui operatività si è ritenuta dalla maggior parte delle leggi regionali estesa alle ulteriori professioni definite dalla legge quadro. La questione è stata superata da quando l’art. 123 è stato abrogato dall’art. 46.3 d.lgs. 31 marzo 1998 n. 112. L’esercizio delle professioni turistiche è oggi da considerarsi soggetto alla sola abilitazione disciplinata dalla legislazione regionale. La legislazione regionale non ha avvertito la necessità di una programmazione numerica delle professioni. Il conseguimento dell’abilitazione avviene all’esito di appositi esami, che tendono ad accertare il possesso di titoli di studio (spesso il diploma di scuola media superiore,ma per alcune professioni talune Regioni si accontentano del diploma di scuola media inferiore, o della frequenza di appositi corsi di formazione; fa eccezione il caso della guida turistica, per la quale alcune più recenti leggi regionali iniziano a prevedere quale requisito il diploma universitario di laurea in specialità coerenti con gli ambiti di attività), nonché di specifici requisiti di idoneità tecnica ed affidabilità per gli utenti da parte di commissioni di esperti istituite a livello regionale o provinciale. Il superamento dell’esame attribuisce il diritto all’iscrizione in appositi albi o elenchi tenuti direttamente dalla Regione o dalle Province, il cui territorio costituisce l’ambito di esercizio della professione. Per talune professioni, come in particolare quella di guida turistica, il collegamento con un determinato bacino territoriale e storico-culturale costituisce elemento qualificante delle conoscenze necessarie per l’esercizio delle attività e limite della stessa validità dell’abilitazione. L’art. 9.6 della 135 del 2001 sancisce il criterio generale, cui le Regioni sono espressamente chiamate a dare attuazione con la propria legislazione, secondo il quale “ i procedimenti amministrativi per il rilascio di licenze, autorizzazioni e nulla osta riguardanti le attività e le professioni turistiche si conformano ai principi di speditezza, unicità e semplificazione, ivi compresa l’introduzione degli sportelli unici, e  si uniformano alle procedure previste in materia di autorizzazione delle altre attività produttive, se più favorevoli”.

CAPITOLO 7 – I CONTRATTI DI OSPITALITA’

1. L’ospitalità nel tempo

L’art. 10.3 della Costituzione riconosce il diritto di asilo nel territorio della Repubblica allo straniero al quale sia impedito nel suo paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla costituzione italiana. L’art 14 della Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo riconosce ad ogni persona che è oggetto di persecuzioni, il diritto di cercare e ottenere asilo in altri Paesi. Il d.lgs. 30 maggio 2005 n. 140, di attuazione della direttiva n. 2003/9/CE ha dettato le “Norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri”, prevedendo accoglienza, assistenza sanitaria, istruzione e lavoro ai richiedenti in possesso dei requisiti previsti.

2. Nuove forme di ospitalità

Nuove forme di ospitalità entrano a pieno titolo, insieme a quelle tradizionali, a formare l’offerta ricettiva complessiva, spesso inserendosi nel filone del “turismo sostenibile”, cioè il turismo che rispetta i valori ambientali del territorio prevedendo un uso attento delle risorse al fine di consentirne l’utilizzo alle generazioni future. Le nuove tipologie di ospitalità condividono l’attenzione alla cultura locale e all’ambiente, la valorizzazione delle tradizioni. Fra queste un grande diffusione ha avuto la fortunata formula di derivazione anglosassone del bed & breakfast, che consente la valorizzazione di edifici rurali o di particolare pregio architettonico o ubicati in località turistiche o in centri storici, da parte dei proprietari o possessoriche, disponendo di locali idonei e ottenute le apposite autorizzazioni, provvedono a dare ospitalità nella loro abitazione offrendo anche il servizio di prima colazione. Caratteristica del bed & breakfast è la conduzione di tipo familiare e la semplicità nella procedura amministrativa e fiscale. Le leggi regionali che disciplinano il B&B prevedono gli adempimenti amministrativi, i requisiti dell’immobile e delle camere, i servizi obbligatori, gli obblighi del titolare, i contributi, i controlli e le sanzioni, nonché l’indicazione dei periodi di apertura. Altra forma di ospitalità alternativa con caratteristiche analoghe, ma qualificata dalla ubicazione in zona agreste, è la ospitalità rurale familiare, che consiste nel servizio di alloggio e prima colazione nella propria abitazione nell’ambito delle iniziative regionali finalizzate allo sviluppo dell’agricoltura e alla valorizzazione della multifunzionalità delle aziende. La legge vigente ha preferito non contenere nelle griglie delle definizioni una realtà economica in continua evoluzione, scegliendo di intervenire in modo leggero nella regolamentazione delle attività turistiche. Ciò trova in parte ragione giustificativa nel limitato spazio di competenza riservato alla legge statale in materia di esclusiva autonomia regionale, sebbene la Corte costituzionale ed il Consiglio di Stato abbiano sul punto rivendicato il ruolo unificante dello Stato e la necessità di utilizzare “congegni volti a rendere più flessibile un disegno che rischierebbe di vanificare, per l’ampia articolazione delle competenze, istanze di unificazione le quali sul piano dei principi giuridici trovano sostegno nella proclamazione dell’unità e della indivisibilità della Repubblica”. Con l’estensione della disciplina legislativa ai gestori di strutture di ospitalità non convenzionale il legislatore ha inteso ampliare l’offerta ricettiva oltre le tipologie esistenti, creando una categoria “aperta” che possa recepire nuovi modelli e tendenze, anche sulla spinta di schemi provenienti da altre tradizioni, per realizzare esigenze particolari dei consumatori e per sopperire alla carenza di strutture ricettive in territori di promettente sviluppo turistico.

3. I contratti di ospitalità

Le differenze fra le diverse tipologie di accoglienza non alterano la funzione essenziale di ospitalità retribuita comune a tutte le attività ricettive. La struttura del contratto si adatta ad ogni offerta, mantenendo ferme le regole giuridiche principlai, che si adeguano allo stile di accoglienza che a volte prevede, a volte esclude, determinate previsioni; altre volte impone al gestore particolari prestazioni in vista delle esigenze che si intendono soddisfare. Diverso il caso della multiproprietà, in cui il gestore si riserva la proprietà esclusiva delle parti comuni ed esercita l’impresa alberghiera amministrando lo stabile e offrendo servizi accessori che sono irrinunciabili per il proprietario. In questo caso non si ha un esercizio aperto al pubblico, perché i proprietari delle singole unità immobiliari hanno la disponibilità esclusiva degli appartamenti e delle chiavi. Ospitalità indica il rapporto, a prestazioni corrispettive, a titolo oneroso, fra due soggetti, che si attua in un certo luogo, diverso da quello in cui si svolge abitualmente la vita dell’ospitato, ed appositamente attrezzato dall’ospitante, trale rapporto tra origine da un contratto di ospitalità, il cui prototipo è rappresentato dal contratto d’albergo.  Si può definire contratto di ospitalità un contratto atipico, con causa unitaria costituita dall’accoglienza dell’ospite, che comprende l’alloggio ed altre prestazioni contro il corrispettivo di un prezzo. È quindi un contratto a tiolo oneroso e a prestazioni corrispettive. Le parti sono costituite dal gestore della struttura ricettiva, che può essere:

–          Un imprenditore turistico che esercita l’attività col requisito della professionalità;

–          Un soggetto privato che la esercita occasionalmente e per periodi limitati;

–          Un’associazione senza scopo di lucro.

Cliente è colui che usufruisce dei servizi alberghieri;ha l’obbligo di esibire un documento di riconoscimento e sottoscrivere una scheda con le proprie generalità al suo arrivo e di pagare il prezzo. La prestazione del cliente consiste nel pagamento del prezzo; quella del gestore nell’obbligo di fornire al cliente l’alloggio ed altri servizi. Possono distinguersi prestazioni minime qualificanti, necessarie in relazione al tipo di ospitalità offerto, senza le quali non si rinviene il nucelo irriducibile per l’esistenza di un contratto di ospitalità, e prestazioni qualificanti ulteriori. La disciplina del rapporto fra gestore e cliente è molto scarna, lasciata alla autodeterminazione del mercato turistico e agli accordi fra le parti, sebbene la posizione di consumatore del cliente fa sì che ad esso possano applicarsi le relative norme di tutela, se gestore della struttura è un imprenditore. Solo al gestore che ha la qualità di imprenditore è applicabile il relativo “statuto” . Si appica invece a tutti i contratti di ospitalità la “carta dei diritti del turista”, che ha per oggetto tutta una serie di informazioni che il turista ha diritto di ricevere. In relazione alle prestazioni che qualificano la tipologia di ospitalità, i diritti e gli obblighi della prti possono ampliarsi o restringersi. L’esercente, contro il corrispettivo del prezzo, ha l’obbligo:

–          Di ricevere il cliente e accoglierlo attribuendogli l’uso esclusivo di una camera per il periodo di tempo richiesto;

–          Di prestare i servizi accessori richiesti, se disponibili;

–          Di fornire la ricevuta fiscale per i servizi prestati, eccetto per i gestori di B&B e di strutture per l’ospitalità rurale familiare, per i quali è sufficiente emettere, a richiesta, una semplice ricevuta.

Nel caso del campeggio, l’obbligo del gestore ha un contenuto coincidente con le modalità di esecuzione del rapporto e la peculiarità del tipo di accoglienza. Egli mette a disposizione del cliente uno spazio ad uso esclusivo e l’utilizzo dei servizi comuni oltre l’allaccio di forniture. In relazione al campeggio, gli obblighi di protezione del gestore nei confronti dei clienti e dei loro beni dovrà essere rapportato alla specificità della ospitalità: la custodia di cui all’art. 1783 c.c. avrà ad oggetto prevalentemente il mezzo, ma anche gli oggetti contenuti al loro interno. Maggiore attenzione alla custodia degli autoveicoli del cliente, per i quali di regola è esclusa la responsabilità del gestore ai sensi dell’art. 1785 quinquies, è riservata invece in quelle strutture, come i motel, collegate al viaggio in automobile, e per le quali vi è un ampliamento della responsabilità del gestore. Tutti i gestori di attività di ricezione devono comunicare i nominativi degli ospiti entro le 24 ore dal loro arrivo all’autorità locale di pubblica sicurezza, mediante consegna di copia della scheda di dichiarazione di generalità o mediante invio dei dati con mezzi informativi, telematici, fax. La sanzione er l’omessa comunicazione è diversa secondo la tipologia di ospitalità.

CAPITOLO 8 – IL CONTRATTO D’ALBERGO

Il contratto fra albergatore e agente di viaggi

L’attività intermediaria dell’agenzia può svolgersi anche in base ad accordi preventivi con il gestore delle strutture ricettive. Tali accordi possono avere carattere occasionale o costituire l’oggetto di apposite e più complesse pattuizioni, che danno origine a stabili relazioni economiche fra le parti. I contratti che sono rivolti a regolare, denominati “contrati alberghieri”, sono stipulati fra agente di viaggi e albergatore ed hanno ad oggetto la fonritura di prestazioni alberghiere da procurare ad un turista, o ad un gruppo di turisti, clienti dell’agente di viaggio, ad un dato prezzo denominato tariffa, che l’albergatore deve corrispondere nella moneta del Paese in cui si trova l’albergo. I rapporti fra le parti sono improntati al formalismo: la prenotazione, la conferma, l’annullamento, anche se concordati oralmente, devono sempre essere confermati per iscritto. Diverso il caso del contratto fra gestore e agenzia di viaggi per l’organizzazione di gite turistiche: tale contratto è stato ritenuto illecito per violazione della legislazione sulle agenzie di viaggio e turismo, cui tale attività è riservata.

L’allotment

Un altro frequente contratto (atipico) fra operatori turistici è l’”allotment”, termine traducibile con “porzione, spartizione”, che nel settore turistico indica il rapporto fra gestori di strutture ricettive e tour operator, il “contratto con il qule il tour operator acquista in anticipo la disponibilità della capacità recettiva nelle strutture di soggiorno”. L’allontment è un contratto in base al quale una parte è obbligata a adempiere, mentre l’altra, fino alla scadenza di un dato termine ne ha soltanto la facoltà; solo se la conferma viene effettuata nel termine previsto, il contratto diventa vincolante per entrambe le parti, e l’agente acquista il diritto alla provvigione. Quindi l’agenzia, entro il termine previsto, ha la facoltà di dare conferma o meno del contingente degli alloggi; scaduto tale termine senza che l’agenzia abbia confermato di voler usufruire della disponibilità accordatagi, l’esercizio alberghiero ne riacquista la disponibilità. Con la conferma del tour operator il contratto si intenderà concluso; la mancata conferma autorizza l’albergatore a disporre liberamente delle camere, trattenendo comunque la somma già versata, che si considera corrispettivo della prenotazione. I vantaggi e i rischi delle parti si compensano, dato che il toru operator potrà vendere pacchetti turistici a prezzi competitivi, grazie alle condizioni vantaggiose praticate dall’albergatore; quest’ultimo avrà la certezza di un guadagno, che può essere minimo o massimo, a seconda che le camere vengano o meno utilizzate dll’agenzia di viaggi. Le parti possono prevedere il pagamento del c.d. vuoto per pieno, cioè il versamento del prezzo in ogni caso, cioè prima e a prescindere dalla conferma entro un termine stabilito.

Informazione e privacy

nel dovere generale di buona fede rientra anche il dovere di informazione, che grava sia sul gestore sul cliente, facendo parte di quel comportamento corretto e leale che le parti devono tenere durante tutto il periodo del loro contratto sociale. Doveri di informazione del gestore:

–          deve fornire notizie su servizi e caratteristiche della struttura ricettiva veritiere e non ingannevoli, sia che si tratti di opuscoli informativi, sia che siano contenute e diffuse da altri veicoli pubblicitari:

doveri del cliente:

–          deve mettere in condizioni l’albergatore di conoscere preventivamente le caratteristiche, le condizioni di salute, le sue esigenze particolari.

L’operatore deve poter conoscere quanto occorre per realizzare la sua prestazione professionale; quindi i dati e le notizie, specie se forniti dall’agenzia e se attengono a particolari ncessità o istanze della clientela, devono essere precisi e dettagliati, in modo particolare nella fase precontrattuale al fine di consentire la predisposizione di tutte le misure idonee per realizzare l’esatto adempimento della prestazione. Valgono anche per l’operatore turistico le regole sulla privacy, oggi contenute nel d.l.gs. 30 giugno 2003, n 196 Codice in materia di protezione dei dati personali, per la elaborazione dei dati personali, specie con riferimento ai dati sensibili. La trasparenza e la completezza delle informazioni diventano canoni di comportamento delle parti, siano consumatori o professionisti, nel comune interesse alla migliore realizzazione delle reciproche aspettative. Correlato al diritto-dovere di informare ed essere informati è il rispetto della riservatezza, che si pone in pèarticolare da parte del gestore in relazione ai dati personali del cliente (privacy). Il Garante per la protezione dei dati personali ha espressamente autorizzato agli operatori turistici al trattamento dei dati personali dei clienti indispensabili per adempiere ai loro obblighi, anche di natura precontrattuale. Si pensi alle informazioni di carattere sanitario richieste per un particolare soggiorno, in relazione a coperture assicurative; l’operatore turistico può trattare

questi dati, nonostante siano dati sensibili, senza una specifica autorizzazione, in base al provvedimento generale sopra indicato. La conservazione dei dati è limitata ad un termine breve, sia per l’albergatore che per gli organi di polizia. Quanto ai dati personali richiesti per la conclusione del contratto d’albergo, in caso di gruppi o famiglie è sufficiente identificare un solo componente e fornire l’elenco degli altri. Gli albergatori devono consegnare le schede direttamente agli Uffici o organi di polizia e non conservarne copia. In caso di comunicazione con mezzi informatici saranno predisposte misure di sicurezza per garantire la trasmissione da illecite interferenze. Il trattamento dei dati personali dei clienti per scopi diversi (es. pubblicitari), necessita del consenso dell’interessato ai sensi della legislazione sulla riservatezza.

CAPITOLO 9 – LE LOCAZIONI TURISTICHE

1. Locazioni alberghiere e di interesse turistico

La fonte normativa è la legge 27 luglio 1978 n. 392  e successive modificazioni e in essa sono definite le locazioni alberghiere e di interesse turistico. Le locazioni alberghiere hanno una autonoma configurazione all’interno della normativa, mentre quelle di interesse turistico sono regolate come le locazioni ad uso industriale, commerciale, artigianale… nella prima categoria rientrano i contratti che hanno per oggetto l’immobile da destinare ad attività di albergo, i motel, i villaggi albergo e le residenze turistico alberghiere. Nella seconda rientrano tutte quelle locazioni di immobile per esercizio di un attività di tipo turistico, non di carattere alberghiero, quali quelle dei campeggi e dei villaggi turistici., del turismo sociale, oppure quelle che hanno per oggetto sedi di agenzie di viaggio, di organismi che si occupano di promozione turistica. Per quanto riguarda la durata, per le locazioni alberghiere è stabilita una durata minima di nove anni, rinnovabile per lo stesso periodo se non viene data disdetta da una delle parti almeno diciotto mesi prima, mentre per quelle di interesse turistico viene prevista una durata minima di sei anni anche in tal caso rinnovabile, al termine, per lo stesso periodo se non viene data disdetta da una delle parti almeno un anno prima della scadenza. Nel caso di cessazione del rapporto derivante da disdetta, risoluzione o recesso del conduttore, cioè quando la cessazione sia dovuta alla volontà del locatore, quest’ultimo deve corrispondere al conduttore un’indennità per la perdita dell’avviamento commerciale che, nel caso delle locazioni alberghiere è di ventuno mensilità dell’ultimo canone corrisposto, mentre per le locazioni di interesse turistico, è pari a diciotto mensilità, rapportate all’ultimo canone pagato. Il recesso anticipato prima della scadenza della durata legale del contratto di sei o nove anni che, per espressa disposizione dell’art. 27.7 e 27.8, legge n. 392 del 1978 per il conduttore è possibile in qualsiasi momento, qualora ricorrano gravi motivi ed indipendentemente dalle previsioni del contratto stesso, con un preavviso di almeno sei mesi. Le parti possono prevedere in modo specifico nel contratto che il conduttore possa recedere in qualsiasi momento e per qualsiasi motivo, comunicando l’intenzione con lettera raccomandata almeno sei mesi prima. Il conduttore può cedere il contratto di locazione ad un terzo o sublocare l’immobile, senza il consenso del locatore, esclusivamente nel caso in cui venga ceduta o data in affitto l’azienda. È necessario che il conduttore comunichi a quest’ultimo la cessione o la sublocazione mediante lettera raccomandata con avviso di ricevimento ed il locatore può opporsi, per gravi motivi, entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione.  L’art. 38 legge n. 392 del 1978, relativa ad un diritto di prelazione a favore del conduttore di un immobile locato ad uso non abitativo e quindi anche ad uso alberghiero e di interesse turistico, in caso di volontà del proprietario di vendere l’immobile stesso. Qualora abbia tale intenzione, quest’ultimo deve notificare tale intenzione al conduttore, precisando l’ammontare del corrispettivo e tutte le condizioni di vendita, con l’invito ad esercitare o meno il diritto di prelazione. La legge n. 392 disciplina anche la locazione stagionale. Per aversi locazione stagionale, essa non si deve riferire ad esigenze temporanee e del tutto eccezionali del conduttore, ma ad un’attività destinata a riproporsi annualmente in maniera sistematica. In tal caso, se il conduttore ne fa richiesta con lettera raccomandata prima della scadenza stagionale pattuita, il proprietario-locatore dell’immobile ha l’obbligo di rinnovare la locazione, per la medesima stagione, nell’anno successivo e tale obbligo ha una durata massima di sei anni oppure nove nel caso di locazione alberghiera. Diversa dalla locazione stagionale è quella a carattere occasionale, che riguarda un periodo di tempo molto limitato, non destinato a ripetersi negli anni successivi. Il concetto di transitorietà si applica sia nel caso in cui l’attività esercitata abbia carattere provvisorio e delimitato nel tempo, sia nel caso in cui si tratti di attività stabile che debba, per un certo periodo di tempo e per ragioni contingenti, essere esercitata in immobili diversi da quelli abituali.

2. Affitto di azienda alberghiera

L’affitto di azienda alberghiera si ha quando il contratto a per oggetto un’azienda alberghiera intesa, ai sensi dell’art. 2555 c.c., come un complesso di beni organizzati dall’imprenditore e finalizzati all’attività d’impresa.

3. Locazioni ad uso abitativo per finalità turistiche

Per finalità turistiche si deve intendere ogni tipo di spostamento dalla propria residenza abituale per motivi di piacere, di svago e di tempo libero, con esclusione delle esigenze di carattere professionale. Il fenomeno è diffuso in relazione alle case ed appartamenti per vacanze, disciplinate da tutte le leggi regionali nell’ambito delle strutture ricettive. Esse possono essere gestite in forma imprenditoriale, senza offerta di servizi centralizzati, nel corso di una o più stagioni, con contratti aventi validità non superiore a tre mesi consecutivi. Altre volte la stessa tipologia ricettiva viene concessa in locazione in assenza di un vero e proprio esercizio in forma imprenditoriale. Il contratto che si instaura tra locatore e conduttore è un contratto di locazione di tipo abitativo per esigenze di natura transitoria a scopi turistici. Il locatore si obbliga nei confronti del conduttore a fornire il diritto di godimento di un’unità abitativa, verso il corrispettivo di un prezzo, senza i servizi di carattere accessorio. I locali concessi in godimento al cliente vengono utilizzati esclusivamente. Si applica la normativa del codice civile in materia di locazioni.

4. Locazioni di cose mobili per attività di carattere turistico

La categoria comprende tutti i contratti con cui si conferiscono in godimento per un determinato periodo, beni mobili destinati ad attività turistiche. Si tratta di un contratto di locazione avente per oggetto una cosa mobile. L’oggetto del noleggio consiste nell’obbligo di effettuare un’attività di navigazione disciplinata dagli artt. 348 ss del codice della navigazione. Il contratto si perfeziona con l’accordo delle parti, quando il cliente manifesta la sua volontà di avere la cosa per un certo periodo e il locatore, dopo aver verificato la disponibilità della cosa stessa, accetta. La forma del contratto è quasi sempre verbale e a volte può consistere in un comportamento concludente. La durata viene stabilita al momento della conclusione del contratto ed in mancanza si considera pari all’unità di tempo con cui è commisurato il corrispettivo pattuito. Tra gli obblighi del locatore, egli deve conservare la cosa in buono stato locativo, mantenerla in modo da servire all’uso per cui è destinata e deve garantire il pacifico godimento della cosa stessa. Le spese di conservazione e quelle di ordinaria manutenzione sono a carico del conduttore; la sublocazione deve essere autorizzata dal locatore a meno che non sia consentita dagli usi; la cosa locata deve essere riconsegnata nel luogo dove è stata consegnata. Tra gli obblighi del cliente, oltre a quello di pagare il corrispettivo, anche quello di servirsi della cosa per l’uso stabilito o per quello che si può desumere dalle circostanze osservando la diligenza del buon padre di famiglia e di restituire la cosa stessa nello stato medesimo in cui l’ha ricevuta.

CAPITOLO 10 – IL CONTRATTO DI VIAGGIO

1. Il contratto e gli obblighi di informazione

Per quanto riguarda il contratto, l’art. 85 del codice del consumo prevede che esso debba essere redatto in forma scritta in termini chiari e precisi e al 2° comma viene specificato che la copia, obbligatoriamente rilasciata al consumatore, può anche essere semplicemente timbrata dall’organizzatore o venditore. Si ritiene che il contratto di viaggio sia previsto un obbligo di informazione a favore del consumatore, in base al quale si richiede che egli venga informato di tutti gli aspetti del pacchetto mediante un documento scritto.

Gli elementi che devono essere contenuti e descritti nel documento contrattuale sono indicati nell’art. 86 del codice del consumo con un’elencazione molto precisa e dettagliata:

–          oltre ad indicazioni che riguardano il viaggio quali la destinazione e la durata, il prezzo oppure la figura dell’organizzatore o del venditore, si prevedono come obbligatorie altre indicazioni molto importanti anche ai fini della valutazione di eventuali inadempimenti;

–        l’ubicazione della struttura ricettiva, la sua categoria e classificazione, il livello qualitativo e le principali caratteristiche;

–          le caratteristiche e la tipologia dei mezzi di trasporto utilizzati;

–          i servizi inclusi nel pacchetto turistici;

–          indicazioni riguardanti la previsione che l’importo dell’acconto non debba superare il 25% del prezzo e che esso viene versato a titolo di caparra;

–          l’indicazione della copertura assicurativa obbligatoria e di tutte le altre polizze facoltative presenti nel pacchetto, oltre alla descrizione dei presupposti e modalità di intervento del fondo di garanzia;

–          il termine entro il quale il consumatore deve essere informato nel caso di annullamento per mancato raggiungimento del numero minimo.

La tutela del consumatore preve anche dei doveri di informazione prima della conclusione di esso ed in particolare nel momento della promozione pubblicitaria del pacchetto. L’art. 88 del codice prevde una serie di indicazioni obbligaotire che devono essere contenute nell’opuscolo informativo:

–          devono essere indicati, oltre alla destinazione e itinerario, anche le indicazioni riguardanti la qualità dei servizi offerti come il tipo e la categoria dei mezzi di trasporto, l’ubicazione, la categoria ed il livello dell’albergo, l sue caratteristiche principali, ed anche i pasti forniti;

–          informazioni in materia di visti e passaporti, obblighi sanitari e tutte le altre formalità necessarie per l’effettuazione del viaggio e del soggionro;

–          la determinazione dell’acconto ed i termini per il versamento;

–          l’indicazione del numero minimo di partecipanti ed i termini dell’eventuale annullamento del viaggio;

–          i termini di recesso nel caso di pacchetti venduti al di fuori dei locali commerciali.

Fondamentale è la pecificazione contenuta nell’art. 88.2, secondo la quale “le informazioni contenute nel materiale pubblicitario impegnano l’organizzatore o il venditore secondo le rispettive responsabilità”. Le previsioni del materiale pubblicitario non possono essere modificate a mno che prima della conclusione del contratto non vengano comunicate delle modifiche, quando ciò è previsto dallo stesso opuscolo, oppure quando le parti si accordino in tal senso. Vi sono gli obblighi di informazione di cui all’art. 87 del codice che concernono il momento delle trattative e precedente alla conclusione del contratto. Qualora non venga messo a disposizione un vero e proprio materiale pubblicitario, l’organizzatore o il venditore devono in ogni caso informare il viaggiatore circa le formalità in materia sanitaria e circa i visti e i passaporti necessari per oltrepassare le frontiere e per il soggiorno nei paesi di destinazione. A chiusura dell’art. 87 viene sancito il divieto di ogni informazione ingannevole. L’organizzazione di viaggio viene meno ai propri obblighi contrattuali e di tale inadempimento risponde ex art. 1218 c.c., qualora in fase di negoziazione non abbia fornito al turista tutte le informazioni che avrebbero legittimato quest’ultimo esercizio della facoltà insindacabile di accettare o meno la proposta contrattuale. In quanto concluso tra un imprenditore e un consumatore, al contratto di vendita dei pacchetti tutto compreso si applicano le disposizioni degli artt. 33 ss. Del codice del consumo, che hanno sosituito gli artt. 1469 bis ss.c.c., inseriti nel nostro ordinamento dalla legge n. 52 del 1996 che ha attuato la direttiva n. 93/13/CEE in materia di clausole abusive, e sono da considerare nulle tutte le clausole vessatorie ai sensi del 2 comma dell’art. 33 cod. Cons.

3. Le modifiche del contratto

L’art. 89 prevede la possibilità per il viaggiatore di cedere il proprio contratto ad un terzo qualora egli decida di non compiere il viaggio. Si tratta di un’ipotesi particolare di cessione del contratto. Non è richiesto il consenso dell’organizzatore, ma devono essere rispettate determinate condizioni oggettive. La prima è che il terzo deve soddisfare tutte le condizioni per la fruizione del servizio. La seconda è che entro quattro giorni prima della partenza comunichi per iscritto all’organizzatore e al venditore di trovarsi nell’impossibilità di usufruire del pacchetto turistico, unitamente alle generalità del cessionario. Il 2°comma specifica ce il cedente ed il cessionario sono obbligati nei confronti dell’organizzatore o del venditore al pagamento del prezzo e delle spese derivanti dlla cessione. Esiste la possibilità di modificare il prezzo del pacchetto turistico, già stabilito nel contratto quando questo si renda necessario in conseguenza di variazioni riguardanti il tasso di cambio delle monete oppure le tariffe dei vettori, qualora tale specifica possibilità sia espressamente prevista nel documento di viaggio stesso. Prima della partenza è possibile che l’organizzatore o il venditore abbia la necessità di modificare altri elementi contrattuali. In tal caso ne deve dare immediato avviso in forma scritta al consumatore, indicando la modifica e la variazione di prezzo. Se il viaggiatore non accetta la modifica può recedere dal contratto senza il pagamento di alcuna penale, avendo diritto ad un altro pacchetto turistico di qualità equivalente o superiore, oppure ad uno di qualità inferiore con la restituzione della differenza di prezzo, oppure gli viene rimborsata tutta la somma anticipata, salvo il risarcimento del danno. Qualora dopo la partenza una parte essenziale dei servizi prevista dal contratto non possa essere effettuata., l’organizzatore deve predisporre adeguate misure alternative, senza oneri di alcun tipo a carico del consumatore. Quando non sia possibile alcuna soluzione alternativa o il consumatore non l’accetti per un giustificato motivo, l’organizzatore deve rimborsare la differenza tra le prestazioni previste e quelle effettuate, mettendo a disposizione un mezzo equivalente per il ritorno, salvo l’obbligo del risarcimento del danno.

4.  Il recesso del consumatore e dell’organizzatore

Per le conseguenze giuridiche del recesso del consumatore è necessario far riferimento all’art. 9 della CCV, in virtù del quale il viaggiatore può recedere dal contratto a condizione che corrisponda un’indennità in base a quanto previsto dalle legislazioni nazionali o dai singoli contratti. Nelle condizioni generali di contratto dei tour operator sono sempre presenti clausole penali fissate per il recesso del viaggiatore ed il loro ammontare è stabilito in misura tanto maggiore quanto minore è il periodo di tempo che intercorre tra la data del recesso e la data prevista per la partenza. La clausola penale deve essere espressa nel documento di viaggio, in quanto l’art. 9 della CCV  fa rinvio alle disposizioni del contratto. Qualora non fosse specificatamente prevista, l’organizzatore ha diritto all’indennizzo soltanto se dimostri di aver subito un danno effettivo dall’annullamento del viaggio, in base ai principi genrali in tema di risarcimento del danno. La penale può essere richiesta anche dall’agenzia intermediaria tramite la quale è stato concluso il contratto di organizzazone ed il viaggiatore è tenuto a versare tali somme che fossero state anticipate dall’intermediario, ma l’intermediario deve dimostrare di avere effettivamente versato all’organizzatore la somma che viene chiesta in restituzione al cliente. Per ovviare al pagamento delle penali, in molti contratti viene offerto al viaggiatore anche la possibilità di stipulare una speciale polizza assicurativa facoltativa contro le penali derivanti dalla rinuncia alla partecipazione al viaggio. Dell’esistenza di questa polizza assicurativa deve essere data adeguata informazione al turista.  Può accadere che la riuncia del viaggiatore sia determinata da impedimento grave, da essere inquadrato come impossibilità sopravvenuta a richiedere la prestazione, interpretazione che consentirebbe al viaggiatore di liberarsi dal vincolo contrattuale chiedendo la risoluzione del contratto. L’art. 92 codice del consumo disciplina l’annullamento del viaggio, cioè il recesso dell’organizzatore, cioè il diritto di annullare il viaggio senza pagare alcuna indennità per cause di forza maggiore, quando insorgono circostanze di carattere eccezionale non conosciute e tali che, se le avesse conosciute l’organizzatore, non avrebbe stipulato il contratto. Egli può recedere dal contratto alle stesse condizioni quando il numero minimo di viaggiatori previsto dal contratto di viaggio non è stato raggiunto a condizione che al turista venga comunicato in forma scritta almenoi venti giorni prima dell’inizio del viaggio. Anche in questo caso il consumatore ha diritto di usufruire di un altro pacchetto turistico di qualità equivalente o superiore oppure di qualità inferiore, previa corresponsione della differenza di prezzo oppure del rimborso totale delle somme di danaro. Se invece il recesso dell’organizzatore avvenga al di fuori delle due ipotesi eccezionali sopra indicate, egli verserà in stato di inadempimento contrattuale e sarà tenuto al risarcimento del danno.

5.  La responsabilità dell’organizzatore

L’art. 93 del codice del consumo, prevede che l’organizzatore e il venditore, in caso di mancato o inesatto adempimento delle obbligazioni assunte con la vendita del pacchetto turistico, siano tenuti al risarcimento del danno “secondo le rispettive responsabilità”, se non provano che il mancato o inesatto adempimento è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a loro non imputabile. Viene compiuta dal legislatore la scelta di mantenere una distinzione tra la responsabilità dell’organizzatore e quella del venditore, che viene sancita anche dalle norme della Convenzione di Bruxelles. La responsabilità dell’organizzatore si può distinguere in responsabilità per difetto di organizzazione (art. 13 CCV), per esecuzione diretta di un servizio (art. 14 CCV), e per fatto dei terzi prestatori del servizio (art. 15 CCV). Per quanto riguarda la responsabilità per difetto di organizzazione, l’organizzatore risponde di fronte al cliente in conseguenza dell’inadempimento dei suoi obblighi derivanti dal contratto di viaggio o dalla legge stessa. L’organizzatore è esente da responsabilità nel caso di impossibilità della prestazione per forza maggiore. In tali casi l’unica diligenza che si può imporre all’organizzatore è quella di comportarsi in modo tale di evitare di esporre a concreto pericolo i turisti. L’organizzatore non è da ritenere responsabile se il danno subito dal consumatore poteva essere evitato con l’uso da parte di esso della diligenza media. La responsabilità dell’organizzatore si estende anche agli atti e alle omissioni dei propri dipendenti ed ausiliari, qualora questi abbiano agito nell’esercizio delle funzioni ad essi attribuite. L’entità del risarcimento dovuto a titolo di responsabilità contrattuale è limitata alla Convenzione in relazione al tipo di danno arrecato cinquantamila, duemila o cinquemila franchi-oro, per danni, rispettivamente, alle persone, alle cose o per qualsiasi altro danno richiamato dall’art. 94 codice del consumo. È esclusa la possibilità di avvalersi dei limiti al risarcimento dei danni quando il fatto sia commesso con dolo o con colpa grave. Se l’organizzatore di viaggi effettua direttamente i servizi di cui si compone il pacchetto è responsabile contrattualmente della loro esecuzione in base alle norme che regolano gli stessi servizi. In tal caso, si dovrà far riferimento alle norme in materia di trasporto, di deposito in albergo, ecc. ed alle limitazioni di responsabilità che nei casi specifici fossero previste. L’organizzatore risponde anche per inadempimento causato da terzi fornitori del servizio. In base all’art. 15 della Convenzione, nei confronti del cliente è responsabile l’organizzatore che aveva assunto l’obbligo di fornire il viaggio “tutto compreso” e non potrebbe essere diversamente, considerata la natura di obbligazione di risultato. In conseguenza di un overbooking alberghiero, l’organizzatore di viaggi è tenuto a predisporre una sistemazione dei clienti presso un albergo della medesima categoria e che offra servizi dello stesso livello di quelli forniti dall’albergo cui si riferisce il contratto di viaggio, rendendosi altrimenti responsabile del danno subito dai viaggiatori. L’organizzatore è responsabile dei pregiudizi causati dall’inadempimento del terzo fornitore del servizio qualora non riesca a dimostrare che l’evento sia dipeso da fatto del consumatore, fatto da terzo imprevedibile o inevitabile, caso fortuito o forza maggiore. È stato ritenuto responsabile anche di una escursione facoltativa acquistata in loco, in quanto egli si intende organizzatore del pacchetto turistico supplementare, a meno che non venga fornita prova contraria. L’organizzatore che abbia risarcito il danno al cliente, può esercitare azione di rivalsa nei confronti del terzo, vero responsabile della mancata o difettosa esecuzione ed il viaggiatore è tenuto a collaborare, fornendo tutti i documenti e le informazioni in suo possesso,agevolando in tal modo la surroga nei propri diritti. La Convenzione di Bruxelles prevede inoltre la responsabilità del viaggiatore nei confronti dell’organizzatore. A tal fine occorre valutare il comportamento del viaggiatore anche in relazione al dovere di rispettare i regolamenti relativi al viaggio, soggiorno ed altro servizio (art. 4 CCV).

6. La responsabilità del venditore

Per quanto concerne il venditore/intermediario di viaggi, ad esso non è applicabile né la responsabilità per “difetto di organizzazione”, né quella per fatto dipendente dai terzi prestatori del servizio. L’intermediario si limita a fornire al cliente un viaggio “tutto compreso” predisposto dal altri e non potrà essere tenuto responsabile per inadempimenti di quest’ultimo o di soggetti che egli non sceglie e con i quali non ha alcun rapporto giuridico. La sua responsabilità è da escludere anche quando si verifichi la mancata prestazione del servizio, totale o parziale, da parte di un operatore turistico presso il quale l’intermediario ha prenotato un singolo servizio non collegato alla fornitura di un pacchetto turistico. Tra il viaggiatore e l’intermediario che faccia constatare tale sua qualità nei documenti di viaggio, sorge un contratto di mandato caratterizzato da poteri di rappresentanza. Il viaggiatore è tenuto ex art. 1719 c.c. a somministrare all’intermediario i mezzi necessari per l’esecuzione del mandato e, qualora l’agente, in forza di questo rapporto, assuma l’obbligo verso l’organizzatore del pagamento del corrispettivo e delle penali per l’annullamento del viaggio, il viaggiatore è tenuto a rimborsargli i fondi eventualmente anticipati per tali pagamenti. Il venditore del pacchetto turistico non risponde delle obbligazioni nascenti dall’organizzazione di viaggio, salvo che, nell’esercizio della propria attività di mandatario, possa ritenersi responsabile in “culpa in eligendo” nella scelta dell’organizzatore di viaggi, con il quale ha direttamente concluso il contratto in nome e per conto del turista. Esistono delle specifiche responsabilità dell’intermediario. Egli risponde dell’inosservanza dei propri obblighi stabiliti dal documento di viaggio e dalle norme di legge, considerando i doveri che competono ad un intermediario di viaggi diligente. Se uno dei compiti principali dell’intermediario è quello della prenotazione di un viaggio “tutto compreso” o di singoli servizi, egli sarà da considerare responsabile per errori commessi nella prenotazione di biglietto di trasporto, di camere d’albergo, del posto al ristorante, ecc. egli dovrà rispondere anche in conseguenza del suo preciso obbligo di informazione e di consulenza in merito a tutte quelle questioni che sono strumentali rispetto al pieno godimento della vacanza e che per prassi consolidata fanno parte dei compiti dell’intermediario. Esiste anche una responsabilità conseguente all’omissione, nella documentazione di viaggio, dell’indicazione e dei dati riguardanti la propria qualità di intermediario (art. 19.2 CCV). In tal caso egli viene considerato come un organizzatore di viaggi e ne assume tutte le responsabilità. L’intermediario è responsabile verso il consumatore qualora dalla documentazione fornita non risulti che egli ha agito in qualità di intermediario di un tour operator che ha realizzato il pacchetto turistico. La qualifica di intermediario di viaggi deve essere portata a conoscenza del clienti e deve emergere con chiarezza dai documenti illustrativi che vengono a questi consegnati. In mancanza di tali indicazioni l’agente di viaggi deve essere considerato quale organizzatore e non può valersi in giudizio della qualifica di intermediario. L’intermediario risponde degli atti e delle omissioni dei propri dipendenti, qualora agiscano nell’esercizio delle loro funzioni ed anche la sua responsabilità è limitata in ordine all’entità del risarcimento del danno.

CAPITOLO 11 – I CONTRATTI PER LA CREAZIONE E LA DISTRIBUZIONE DEI SERVIZI TURISTICI

1. Generalità

Per lo svolgimento dell’attività turistica, gli imprenditori turistici sono destinati a intrattenere rapporti contrattuali con fornitori di servizi turistici primari. Con l’espressione “contratti per la creazione e la distribuzione dei servizi turistici” si prende in considerazione la serie di contratti che gli imprenditori turistici concludono con le imprese e con gli operatori di servizi turistici primari per offrire al turista una vacanza “tutto compreso”, ovvero uno o più servizi turistici separati.

2. Caratteri principali dei contratti. Figure e rapporti contrattuali

1. a)    Per fornitore di servizi turistici si intende il soggetto che effettua la prestazione destinata ad assumere rilevanza turistica;
2. b)   Per organizzatore di viaggi (tour operator) si intende il soggetto che realizza un “pacchetto turistico” e , verso corrispettivo, lo procura al cliente;
3. c)    Per intermediario-venditore di servizi turistici si intende il soggetto che, verso un corrispettivo, procura al cliente un “pacchetto turistico”  che viene organizzato da un tour operator, ovvero singoli servizi turistici;
4. d)   Per consumatore (denominabile anche cliente, o turista, o viaggiatore), si intende il fruitore di un pacchetto turistico, ovvero di una serie di servizi turistici separati, o ancora di uno specifico turistico.

Gli interventi legislativi ( in materia turistica) regolano in via principale i rapporti negoziali del consumatore turista con l’organizzatore e con l’intermediario-venditore di viaggi, mentre non vengono espressamente disciplinati sia i contratti tra tour operator e travel agent, sia quelli tra agente di viaggi e fornitore di servizi turistici primari. Nella pratica commerciale, per i singoli rapporti giuridici si fa riferimento alle ordinarie figure contrattuali tipiche o atipiche.

3. Il contratto tra travel agent e tour operator

L’art. 17 CCV stabilisce che “qualunque contratto stipulato dall’intermediario di viaggi con l’organizzatore (o con persone che gli forniscono servizi separati) è considerato come fosse stato concluso dal viaggiatore. Il viaggiatore (anche se non partecipa alla conclusione) diventa parte in senso formale del contratto, strumentalmente concluso dall’intermediario di viaggi con l’organizzatore. Per effetto della stipulazione di due contratti (uno tra l’intermediario di viaggi e viaggiatore e l’altro tra intermediario e organizzatore di viaggio) si viene ad instaurare un rapporto diretto tra viaggiatore e organizzatore di viaggi.  L’art. 83 stabilisce che l’organizzatore, oltre che direttamente, può vendere i pacchetti turistici tramite il venditore, mentre la lett. b dello stesso art. 83 precisa soltanto che il venditore è colui che vende o si obbliga a procurare i pacchetti turistici. Nella pratica è configurabile più di una ipotesi: il venditore potrà assumere, volta a volta, la posizione di semplice preposto a svolgere attività precontrattuale finalizzata alla conclusione del contratto, ovvero quella di rappresentante dell’organizzatore, o ancora quella di parte nella stipulazione del contratto e del rapporto contrattuale nascente dalla vendita del pacchetto turistico proposto dall’organizzatore. L’accordo comporta obbligazioni per entrambe le parti su un piano di autonomia e parità. Nella sostanza, al venditore viene conferito da parte dell’organizzatore un incarico di commercializzazione dei prodotti messi a punto dallo stesso tour operator senza rappresentanza e senza vincolo di esclusiva. Nel dettaglio, l’organizzatore si obbliga a fornire al venditore i propri cataloghi e altro materiale illustrativo relativo ai propri pacchetti turistici, la modulistica necessaria per la conclusione del contratto, nonché a comunicare tempestivamente le eventuali modifiche delle condizioni generali del contratto; per l’attività svolta dal venditore, l’organizzatore si obbliga a versare un corrispettivo al venditore. Quanto al venditore, egli si impegna a divulgare i programmi, a portare a conoscenza dei viaggiatori le condizioni generali di partecipazioni al viaggio, a provvedere alla presentazione ai viaggiatori dei moduli di contratto, a curare l’esatta compilazione e la sottoscrizione dei moduli da parte degli stessi viaggiatori, a conservare e a trasmettere gli stessi moduli all’organizzatore, ad eseguire le operazioni di incasso, e far pervenire sempre al tour operator le somme introitate a seguito della vendita del pacchetto. Nel caso di inadempimento, o di inesatto adempimento del contratto, gli accordi prevedono che l’organizzatore manlevi il venditore di quanto a quest’ultimo venisse richiesto a titolo risarcitorio. Allo stesso scopo rispondono le previsioni contrattuali che dispongono testualmente l’obbligo per l’organizzatore di rimborsare al cliente dell’agente di viaggio le  somme corrispondenti al prezzo dei servizi addebitati e non usufruiti per colpa dello stesso organizzatore o dei suoi preposti.

4. I rapporti con le imprese di servizi turistici primari

All’art. 1 della Convenzione, nel definire il contratto di organizzazione di viaggio, si precisa che con esso una persona si impegna a suo nome a procurare ad un’altra un insieme di prestazioni comprendenti il trasporto, il soggiorno separato dal trasporto o qualunque altro servizio che ad essi si riferisca. Con il contratto di organizzazione di viaggio, il tour operator si impegna nei confronti del cliente a fornire un pacchetto di servizi turistici che solo in parte è destinato ad eseguire direttamente: per lo più si tratta di servizi per la realizzazione dei quali il tour operator incarica terzi fornitori. In vista di offrire al viaggiatore il proprio prodotto, l’organizzatore conclude cioè una serie di rapporti negoziali con i singoli providers. L’organizzatore di viaggi sarà indotto a pianificare rapporti con i propri fornitori. La pratica testimonia, oltre al ricorso alla conclusione di rapporti contrattuali preparatori, la presenza di accordi tra le parti che fanno leva sulle prerogative dell’autonomia privata. I contratti sono caratterizzati dal fatto che i fornitori dei servizi si impegnano ad eseguire le prestazioni non già nei confronti dell’agente di viaggi con il quale hanno contrattato bensì nei confronti di terzi, ossia i viaggiatori, la cui identità viene di solito comunicata, dal tour operator al fornitore del servizio in un momento successivo alla stipulazione del contratto. Quanto al dato legislativo, in materia di responsabilità del tour operator per i danni derivanti dalla realizzazione da parte di terzi di servizi primari, l’art. 93.2 del codice del consumo stabilisce che “l’organizzatore o il venditore che si avvale di altri prestatori di servizi è comunque tenuto a risarcire il danno sofferto dal consumatore, salvo il diritto di rivalersi nei loro confronti”. L’organizzatore di viaggi che si avvalga di “altri prestatori di servizi” nell’esecuzione degli obblighi contrattualmente assunti è tenuto a risarcire al consumatore i danni derivanti dall’inesatto adempimento delle prestazioni affidate a questi ultimi. Diversa si presenta la situazione nell’ipotesi di fornitura di un singolo servizio disaggregato, oppure di una pluralità di prestazioni. In questi ultimi casi, si deve ritenere che, in ragione dell’inquadramento del contratto tra viaggiatore e intermediario nel mandato con rappresentanza , il turista vanterà un rapporto giuridico direttamente con i prestatori del singolo servizio. La CCV è esplicita a questo riguardo allorchè all’art. 17 stabilisce che “qualunque contratto stioulato dall’intermediario di viaggi con persone che gli forniscono servizi separati, è considerato come se fosse concluso dal viaggiatore”. Seppur l’art. 22.3 precisa che l’intermediario di viaggi non risponde dell’inadempimento totale o parziale di viaggi, soggiorni e altri servizi che siano oggetto del contratto, la giurisprudenza non ha mancato di chiedere all’intermediario ragione dei danni sofferti dal turista per l’inadempimento dei prestatori di servizi sulla base sia dell’art. 19 della legge n. 1084 del 1977, per il quale l’intermediario non gode dell’esonero della responsabilità allorchè si presenti al cliente come organizzatore apparente sia delle norme codicistiche relative al mandato.

5. I contratti per l’alloggio

Alla luce di quanto stabilisce l’art. 84 del codice del consumo, l’alloggio consiste in uno degli elementi che, in combinazione almeno con il trasporto o un altro servizio turistico sono destinati a formare un “pacchetto turistico”. L’esercizio alberghiero, ovvero il villaggio turistico, da un lato, e l’organizzatore di viaggi, dall’altro lato, si obbligano a stipulare il futuro contratto definitivo. Talvolta, l’organizzatore del viaggio o del soggiorno si impegna a tenere ferma la propria proposta per un determinato periodo di tempo, dietro pagamento di un corrispettivo.

5.1  Il contratto di allotment

L’accordo tra un agente di viaggi e la struttura ricettiva presenta qualche difficoltà di qualificazione; ad ogni buon conto, la convenzione rievoca nei tratti fondamentali il contratto di opzione. Dai formulari emerge come l’albergatore, riservando all’agenzia un certo numero di stanze, per un determinato periodo di tempo emetta una proposta irrettrattabile di concludere un ulteriore contratto (nella specie quello di albergo). Sarà poi facoltà della controparte (nella specie l’agente di viaggi), perfezionare con la propria unilaterale accettazione, questo ulteriore contratto. All’interno della disciplina contrattuale, assumono notevole importanza le clausole inerenti i termini di scadenza dell’opzione. Nell’accordo, talvolta, si precisa che l’albergatore è sollevato dal suo impegno (senza incorrere in penalità), qualora entro i termini fissati, non abbia ricevuto alcuna conferma circa le camere o gli appartamenti venduti, talaltra si prevede invece che (entro i termini stabiliti) l’agenzia debba rinunciare espressamente all’opzione. In certi casi una clausola del contratto pone all’agenzia un limite massimo nel numero delle stanze rinunciabili. Vincolo che si esprime con l’impegno per l’agenzia di pagare il c.d. vuoto per pieno, e che palesa la causa onerosa dell’accordo di opzione. Alle volte, la formula vuoto per pieno identifica un accordo preciso, con il quale il fornitore offre alla controparte un certo stock di camere o di appartamenti per un certo periodo di tempo ad un prezzo prefissato.

5.2  Il contratto di residence

Il contratto di residence si caratterizza solitamente per il fatto che un soggetto, avvalendosi solitamente di un’adeguata organizzazione imprenditoriale di persone e di mezzi, oltre a concedere ad un altro soggetto, a fronte del pagamento di un corrispettivo periodico, il godimento di un appartamento completamente arredato, complessivo di cucina, assicura la realizzazione di una serie ulteriore di prestazioni, le quali possono comprendere la fornitura dell’energia elettrica, del gas, dell’acqua, del riscaldamento, etc.. E’ necessario che i servizi forniti dal gestore abbiano ad oggetto “ un facere positivo di prevalente rilievo causale nel rapporto sinallagmatico” e “assumono una rilevanza paritetica rispetto alla prestazione dell’alloggio”. Il contratto di residenc si profila come un contratto atipico unitario, nel quale le varie prestazioni risultano connesse tra di loro, sia in relazione alla volontà delle parti, sia in relazione allo specifico profilo causale.

6. I contratti con i professionisti turistici

Con l’espressione “professioni turistiche” si fa riferimento ad una serie di attività che vengono svolte in forma professionale autonoma, aventi ad oggetto la realizzazione di servizi a favore dei turisti. Si tratta di distinguere due ipotesi. In una prima ipotesi, va considerato il caso in cui le prestazioni offerte dalle figure professionali siano parte di un viaggio organizzato. Nell’altra ipotesi vanno invece presi in considerazione i frangenti in cui è lo stesso turista a richiedere la prestazione che vengono offerte da una guida o da un accompagnatore nel corso di un viaggio. Nella prima eventualità, applicandosi nel rapporto contrattuale tra l’organizzatore del viaggio e il cliente la normativa in tema di organizzazione e vendita di viaggio organizzato, sarà il tour operator a rispondere direttamente dell’adempimento dell’obbligazione contrattuale nei confronti del cliente-committente. In tutti i casi, da parte del professionista viene assunta un’obbligazione contrattuale di fare concernente la specifica attività di guida ovvero di accompagnatore turistico. I contratti presentano solitamente le caratteristiche della prestazione d’opera , ossia hanno ad oggetto un servizio da svolgere con prestazione di lavoro prevalentemente propria.