La Consulta ritorna sull’art. 68, 1° comma, Cost. restringendone l’ambito di applicazione

Con la recente sentenza (n. 151, depositata il 4 maggio e qui leggibile come documento correlato), la Corte costituzionale è intervenuta a dirimere l’ennesimo conflitto di attribuzioni, in tema di insindacabilità delle opinioni espresse dai membri del Senato nell’esercizio delle funzioni.
Il caso prospettato trae origine, da due articoli pubblicati dal settimanale Panorama in data 22 e 29 novembre 2001, il cui autore era il senatore Raffaele Iannuzzi.
Sulla questione interveniva una delibera del Senato, che, disponeva che i fatti per i quali era in corso il procedimento penale nei confronti del Senatore menzionato – al quale veniva contestato il reato di diffamazione aggravata a mezzo stampa – riguardavano opinioni espresse da un membro del Parlamento nell’esercizio delle sue funzioni, come tali insindacabili ai sensi del primo comma dell’articolo 68 Costituzione.
A seguito di siffatta deliberazione, il Tribunale di Milano sollevava conflitto di attribuzione dinanzi alla Corte costituzionale che decideva per la sua fondatezza. Il conflitto di attribuzioni, sempre più spesso sollevato nei confronti delle Camere, pur essendo fisiologico denota comunque uno stato di tensione fra potere legislativo e giudiziario.
Preliminarmente dunque, la Consulta affronta il problema della possibilità per l’autorità giudiziaria di pronunciarsi in merito alla sussistenza o meno della prerogativa
Orbene, il giudizio della Corte verte sulla tutela delle rispettive sfere di attribuzione e investe la controversia sull’applicazione dell’articolo 68 comma 1 Costituzione, originata dal contrasto tra la valutazione della Camera e quella dell’autorità giudiziaria procedente.
Invero, trattandosi di valutare la sussistenza della prerogativa dell’immunità in rapporto alle dichiarazioni rese da un deputato all’agenzie di stampa, e pertanto rilasciate al di fuori dell’esercizio delle funzioni parlamentari tipiche, il problema si risolve nello stabilire se quelle dichiarazioni siano ugualmente identificabili come espressione dell’attività parlamentare e quindi possano ritenersi iscritte nell’ambito delle opinioni per le quali opera la citata garanzia costituzionale.
Si tratta di una materia che impegna ormai da tempo la Consulta e nell’ambito della quale da alcuni anni si è registrata una significativa svolta giurisprudenziale.
Il Giudice costituzionale, infatti, ha gradualmente abbandonato la dottrina della verifica esterna – secondo cui la Corte doveva limitarsi ad accertare il corretto esercizio del potere deliberativo con cui le Assemblee rappresentative qualificavano come insindacabili le opinioni espresse dai propri membri senza valutare nel merito le determinazioni assunte dalle Camere – per addentrarsi nel giudizio sulla congruità delle ragioni addotte a sostegno delle deliberazioni parlamentari.
Ciò premesso va osservato che il tema dell’insindacabilità delle opinione espresse nell’esercizio delle funzioni proprie dello status di rappresentante di assemblea, è stata oggetto di una netta inversione di tendenza che rimette in discussione quanto sembrava consolidato.
Una pronuncia importante in ordine alla querelle citata è la 289 del 1998, con la quale la Corte ha annullato una delibera di insindacabilità della Camera, sul presupposto che non sussiste il cosiddetto collegamento funzionale che copre le opinioni espresse dai parlamentari nell’esercizio delle funzioni.
Qual è dunque il fondamento della prerogativa? A ben vedere “il libero esercizio dei poteri parlamentari, la libertà di espressione, gli interessi della giustizia sono gli elementi da ponderare nella questione delle prerogative parlamentari”. Nel bilanciamento di questi fattori sta l’essenza del dibattito.
Il punto focale verte su quali limiti si possano porre all’autonomia, peraltro riconosciuta costituzionalmente, dell’organo costituzionale Parlamento.
Ora il discorso porta inevitabilmente ad un altro punto nodale: In che misura è ammissibile un sindacato sulla deliberazione parlamentare? Qual è il confine tra tale giudizio e il giudizio di merito? La controversa riforma dell’articolo 68 intervenuta con la legge costituzionale 3 del 29 ottobre 1993 non ha portato a soddisfacenti risultati; resta comunque la vigenza delle disposizioni in base alle quali l’insindacabilità delle opinioni determina una non punibilità permanente a differenza della improcedibilità per provvedimenti coercitivi o restrittivi della libertà, peraltro temporanea.
Ci si chiede dunque se vi possa essere l’irresponsabilità del parlamentare anche per manifestazioni di opinioni al di fuori dell’ambito spaziale delle Camere. In proposito una dottrina aveva già sostenuto sempre ammissibile il sindacato negando il nesso funzionale.
L’articolo 68 comma 1 Costituzione, dispone che un membro del Parlamento non può essere chiamato a rispondere delle opinioni espresse e dei voti dati nell’esercizio delle sue funzioni.
La disposizione su citata, è una norma bifronte1: nonostante la sua valenza processuale, infatti, è integrata nell’ordinamento politico-costituzionale e “destinata a influire sui rapporti fra poteri statuali” 2.
Orbene un membro delle Camere gode di una deroga di diritto comune, secondo cui chiunque può essere chiamato a rispondere delle proprie azioni e delle proprie parole secondo quanto stabilisce la legge.
Occorre infatti che i membri del Parlamento, che agiscono giustamente senza vincoli di mandato imperativo e nell’interesse di tutto il Paese, siano liberi di formarsi la loro volontà, senza condizionamenti, paure e interferenze indebite, dal momento che diversamente ne risentirebbe tutto il Parlamento.
La dottrina internazionale a tal proposito parla di peace of mind, per indicare quella indipendenza di giudizio che occorre per un espletamento ottimale dei compiti di un rappresentante del popolo3.
Ma l’articolo 68, comma 1, Costituzione, introducendo una vistosa deroga al regime giuridico comune4, viene percepita istintivamente come previsione “sospetta” e spartiacque facilmente valicabile fra la tutela legittima “dell’autonomia delle funzioni parlamentari quale area di libertà politica delle Assemblee rappresentative”5 e il mero privilegio dei detentori del potere6.
Ed infatti a partire dallo storico riconoscimento della sindacabilità delle pronunce parlamentari rese ai sensi dell’articolo 68 comma 1 Costituzione7, la Corte costituzionale ha intrapreso un “percorso non sempre lineare”, perché costellato da incertezze e oscillazioni, “ma indubbiamente coraggioso e significativo”8, culminato nella svolta interpretativa del 20009.
Basandosi su presupposto che l’insindacabilità delle opinioni espresse nell’esercizio delle funzioni costituisce un’eccezione al principio generale della soggezione di tutti i cittadini alla giurisdizione esercitata secondo la legge, la Corte costituzionale ha affermato che di essa occorre dare un’interpretazione rigorosa e aderente alla ratio della disposizione costituzionale, che prevede un presidio a tutela della funzione di chi la ricopre.
Essa ha valorizzato il principio del “nesso funzionale” fra le dichiarazioni oggetto di contestazione e il mandato parlamentare, intendendo quest’ultimo non come generica finalità, ma come funzione che si esplica in ambiti e con modalità giuridicamente definiti.
Secondo tale impostazione, la guarentigia dell’articolo 68 comma 1 Costituzione, si estende tanto, come prevedibile, alle opinioni manifestate durante il compimento di atti tipici, adottati nel corso dei lavori delle Camere e delle loro articolazioni, quanto a quelle extraparlamentari, purché caratterizzate da una “corrispondenza sostanziale di contenuti” rispetto alle dichiarazioni emesse in sede ufficiale10.
Tali premesse conducono alla risultato che le sfere di immunità riconosciute ai titolari di cariche politiche sono finalizzate alla tutela dell’esercizio delle funzioni loro riconosciute a livello costituzionale.
Pertanto una delle caratteristiche principali di tali forme di tutela è di norma l’esistenza di un nesso tra garanzia apprestata ed esercizio delle funzioni in questione. Le immunità sono dunque vere e proprie prerogative costituzionali e non meri privilegi personali. .
Alla luce di tali considerazioni si può dunque affermare che sono sicuramente insindacabili gli atti tipici dell’attività parlamentare, anche perché essi sono svolti secondo le regole di correttezza formale ed espressiva dettate dai regolamenti parlamentari e fatte rispettare dai presidenti di assemblea e di commissione.
Gli atti invece extra moenia sono insindacabili solo e nella misura in cui siano identificabili come attività parlamentare, ovvero abbiano una corrispondenza sostanziale di contenuto con atti parlamentari tipici, ovvero contraddistinti cioè dall’esistenza di una sostanziale corrispondenza di significati con le opinioni già espresse in sede parlamentare
Ne deriva che una dichiarazione resa alla stampa può ritenersi collegata all’esercizio del mandato parlamentare in quanto sia fedele riproduzione all’esterno, e dunque divulgazione e rappresentazione successiva dei contenuti esatti di atti tipici
Sennonché i problemi si sono riproposti nel momento in cui si sono affermate con il tempo forme di immunità del tutto prive di ogni collegamento con l’esercizio delle funzioni. È stato così contestato che in tal caso non è immediatamente tutelata l’attività ufficiale del soggetto in questione, ma l’immunità accordata sembra ricordare in via diretta la sua persona fisica, protetta dalle conseguenze derivanti dall’esercizio della giurisdizione11.
In considerazione di tale problematiche l’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati nel corso della riunione intervenuta in data 27 settembre 2006, ha convenuto di richiedere alla Giunta per le autorizzazioni una chiarimento sulle questioni connesse all’applicazione dell’articolo 68, primo comma della Costituzione. Successivamente in data 17 gennaio 2007, la Giunta per le autorizzazioni della Camera ha presentato le relazioni circa i criteri generali di applicazione dell’articolo 68 primo comma della Costituzione12.
Nella suddetta relazione sono emersi tre criteri attraverso i quali definire i limiti negativi all’esercizio della prerogativa dell’insindacabilità ovvero il riferimento alle regole di continenza formale previste per gli interventi nelle sedi parlamentari, la prevalenza o meno nelle opinioni dell’elemento personale o d’interesse, l’esclusione dall’ambito della prerogativa dei meri comportamenti materiali.
Invero la predisposizione di sfere di immunità connesse espressamente all’esercizio delle funzioni, rappresenta la naturale esclusione di forme generalizzate di tutela extrafunzionale13. Le immunità parlamentari, dunque se da un lato sembrano contrastare con i fondamenti del diritto ovvero con il principio di legalità, dall’altro sono inserite nell’ordinamento giuridico dello Stato e cioè nella Costituzione. In tale ottica l’apparente illegalità sembra pienamente legittima anche alla luce delle disposizioni costituzionali.
E dunque l’insieme dei valori accolti all’interno di un testo costituzionale che, indicando anche le finalità complessive della comunità politica di riferimento che funge da parametro complessivo di legittimità delle prerogative in questione.
A ben vedere pertanto le immunità non rappresentano una tutela differenziata in virtù di una posizione assunta come maggiormente rilevante in senso formalistico, ma devono essere interpretate e collocate sempre in funzione delle attribuzione e delle specifiche finalità costituzionali che rappresentano il fondamento dell’esercizio dei pubblici poteri all’interno di uno Stato costituzionale liberal-democratico.
Nella sentenza in commento la Corte ribadisce tale orientamento affermandola piena sindacabilità di dichiarazioni che non costituiscono la sostanziale riproduzione delle specifiche opinioni manifestate dal parlamentare nell’esercizio delle sue funzioni. Ne può essere invocato l’articolo 3 della legge 20 giugno 2003 n. 140, dal momento che la Corte14 ha già avuto modo di chiarire che va escluso senza alcun dubbio che tale norma abbia ampliato l’ambito dell’immunità garantita ai parlamentari dall’articolo 68, primo comma, della Costituzione.
Ma al fine di comprendere esaustivamente la natura di siffatte prerogative, tentando di coglierne le implicazioni sia sul piano sostanziale che su quello processuale, occorre dar conto delle diverse teorie interpretative si sono succedute ed intersecate nel tempo.
L’immunità extrafunzionale assicura che un determinato individuo non possa essere assoggettato a processo penale per fatti comuni commessi nel corso della carica o anteriormente ad essa. Tale prerogativa, tuttavia, scompare al termine dell’incarico, consentendo che per quegli stessi fatti possa perseguirsi il soggetto precedentemente immune. Si è, dunque, con riguardo al periodo di carica, dinanzi ad un limite per il potere giurisdizionale reso palese dall’impossibilità di avviare un accertamento di carattere penale anche per i fatti antecedenti l’assunzione delle funzioni, mentre la reviviscenza della punibilità, a carica scaduta, anche per i fatti estrafunzionali risalenti al periodo della carica dimostra che l’immunità non è produttiva di alcun limite alla applicazione della legge penale sostanziale15.
Il deputato e sentore, nel porre in essere attività da qualificarsi come “extra-parlamentari” incontra gli stessi limiti di cui soggiacciono tutti i cittadini in virtù dell’articolo 21 Costituzione.
A risultati del tutto diversi pervengono i sostenitori della tesi estensiva secondo cui ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione, ciò non può che comportare un allargamento delle immunità ex articolo 68, comma 1, Costituzione, a tutte le attività poste in essere nell’esercizio della propria funzione rappresentativa, con la conseguenza che tutte le manifestazioni del pensiero legate ad attività latu sensu politiche risultano coperte dalla guarentigia dell’insindacabilità.
Ciò comporta che l’immunità disposta dall’articolo 68 Costituzione riguarderà tutte quelle attività, quei comportamenti che deputati e senatori reputeranno opportuno adottare anche in sede extra-parlamentare in attuazione del loro mandato politico.
Tale interpretazione ha ritenuto la Corte che snaturi la ratio stessa della previsione costituzionale, la quale è posta a tutela della funzione parlamentare e solo di riflesso consiste in un’immunità riguardante i singoli parlamentari, ai quali, non è dato usufruirne tout court.
Infatti oggetto di protezione è l’esercizio della funzione parlamentare e delle attività parlamentari consequenziali. Coperti da immunità sarebbero oltre che gli atti tipici anche e solo i comportamenti presentanti un legame imprescindibile con attività sicuramente insindacabili16.
Il nodo centrale affrontato dalla sentenza in commento, attiene, pertanto, come già accennato all’individuazione delle attività che possono qualificarsi come esercizio della funzione parlamentare e nell’ambito delle quali le opinioni espresse dai membri del parlamento siano da considerarsi insindacabili.
Tale questione, dibattuta sia in dottrina che in giurisprudenza, nasce dalla genericità della previsione costituzionale che estende la garanzie alle manifestazioni del pensiero compiute da deputati e senatori nell’esercizio delle loro funzioni.
La dove si estendesse la prerogativa anche all’attività genericamente politica dei parlamentari, si verrebbe ad accordare loro una posizione privilegiata rispetto a quella dei comuni cittadini, così urtando contro la ratio della norma che è quella di garantire lo svolgimento della funzione parlamentare e non già di riconoscere un privilegio ai singoli membri del Parlamento.
In senso conforme alla pronuncia in commento si è espressa recentemente la Consulta17 che ha ribadito che per l’esistenza del nesso funzionale tra le dichiarazioni rese extra moenia a un parlamentare e l’espletamento delle sue funzioni, è necessario che tali dichiarazioni siano identificabili come espressione dell’esercizio dell’attività parlamentare.
Peraltro la Corte aggiunge che il contesto politico o comunque l’inerenza a temi di rilievo generali dibattuti in Parlamento, non vale in se a connotarle come espressive della funzione, ove esse, non costituendo la sostanziale riproduzione delle specifiche opinioni manifestate dal parlamentare nell’esercizio delle proprie attribuzioni, siano non già il riflesso del peculiare contributo che ciascun deputato e ciascun senatore apporta alla vita parlamentare mediante le proprie opinioni e i propri voti, ma un ulteriore e diversa articolazione di tale contributo, elaborata ed offerta alla pubblica opinione nell’esercizio della libera manifestazione del pensiero assicurata a tutti dall’articolo 21 Costituzione.
Nonostante si può evincere una lettura rigorosa dalla pronuncia in commento, si può osservare che la Consulta non sembra però voler escludere a priori la possibilità dell’insindacabilità delle opinioni espresse dai parlamentari extra moenia. La Corte si limita a ribadire che, anche per esse, varrebbe la scriminante della diretta connessione con l’esercizio della funzione parlamentare.
Certo è che, anche nella sentenza in disamina, non si rileva l’indicazioni di precisi parametri tramite i quali operare concretamente l’apprezzamento della riconducibilità o meno di un comportamento alla copertura della guarentigia

1 GABRIELLI C., Delibera tardiva di “insindacabilità parlamentare”: quali effetti sul giudicato?, in Cass. pen. 2005, fasc. 11, 328.
2 In tal senso, v. SORRENTINO F., Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali, in Immunità e giurisdizione nei conflitti costituzionali, Atti del Seminario del 31 marzo-1° aprile 2000, Palazzo della Consulta, Milano, 2001, p. 80: “Le immunità in generale, e in particolare quella consistente nell’irresponsabilità, rappresentano deroghe non solo all’eguaglianza, ma, come avverte la sent. 10 del 2000, al generale principio di legalità e di giustiziabilità dei diritti”.
3 CERASE M., Sviluppi e contrasti in materia d’insindacabilità parlamentare, in Cass. Pen., fasc. 5, 2003, p. 1762 ss.
4 Cfr. C. Cost., 13 dicembre 2004, n. 419.
5 Cfr. sul punto CARLASSARE C., Genesi, evoluzione e involuzioni delle immunità politiche in Italia, in Immunità politiche e giustizia penale, a cura di Orlandi-Pugiotto, Torino, 2005, p. 46.
6 ORALNDO M., Lodo Maccanico: attuazione dell’art. 68 Cost. e sospensione dei processi per le alte cariche dello Stato, in Dir. pen. proc., 2003, p. 1207.
7 Avvenuto con la sentenza C. cost., 15 dicembre 1988, n. 1150.
8 Così lo definisce AZZARITI G., Cronaca di una svolta: l’insindacabilità dei parlamentari dinanzi alla Corte costituzionale, in Le Camere nei conflitti, a cura di Azzariti, Torino, 2002, p. 200.
9 Anticipata dalle sentenze C. Cost., 26 novembre 1997, n. 375 e, soprattutto, C. cost., 7 luglio 1998, n. 289, la svolta si è realizzata tramite le pronunce C. Cost., 17 gennaio 2000, nn. 10 e 11
10 Da un lato, non appaiono sufficienti ad integrare il nesso funzionale la semplice comunanza di argomenti, né tantomeno la mera riconducibilità a un medesimo contesto politico; dall’altro, tuttavia, non è neanche richiesta una puntuale coincidenza testuale fra atto parlamentare tipico e attività politica extraparlamentare.
11 GIPPONI T., Le immunità costituzionali tra diritto interno e giustizia internazionale, Convegno “Immunità costituzionale e crimini internazionali” Università Milano Bicocca 8-9 febbraio 2007.
12 ALBANESI E., Discontinuità nella prassi della Camera dei deputati in materia di insindacabilità parlamentare all’inizio della XV legislatura, in Forum quaderni costituzionali.
13 Più in generale deve comunque essere precisato che per “atti extrafunzionali” si intendono di norma, quegli atti del tutto estranei all’esercizio delle funzioni costituzionali dell’organo in questione, e che il titolare della carica politica ha compiuto in qualità di semplice cittadino. In questo senso vengono in conto sia gli atti compiuti precedentemente all’assunzione della carica, sia gli atti compiuti in pendenza del mandato, ma in nessun modo ricollegabili all’esercizio delle funzioni ufficiali.
14 Corte Cost. 21 aprile 2004, n. 120.
15 Così CAVALLARI, La capacità dell’imputato, Milano 1977, p. 87, rilevando, con riferimento alle norme che prevedono le immunità diplomatiche, come esse non incidano sulla illiceità del fatto, il quale conserva il carattere di reato ed in qual modo si tratti, invece, di disposizioni che attengono alla giurisdizione e non al diritto sostanziale.
16 GUARDAMAGNA M., Un altro tassello nel quadro interpreativo dell’art. 68, comma 1 Cost., in Resp. civ. e prev., 2000, fasc. 3, p. 663 ss.
17 Corte Cost. 11 maggio 2007, n. 166.